II SA/Gl 1511/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 24 czerwca 2020 r. nr XXIII/249/2020 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie miasta oddala skargę. Uchwałą z dnia 24 czerwca 2020 r., Nr XXIII/249/2020 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2020 r., poz. 5125), Rada Miejska w Tarnowskich Górach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 37a ust. 1 i 37b ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), ustaliła zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. K. S. (dalej: strona, skarżąca), działając przez pełnomocnika, złożyła skargę na ww. uchwałę w części, tj. co do § 24 pkt 6 uchwały w zakresie w jakim przewiduje dopuszczalność sytuowania maksymalnie jednej prostokątnej, sztywnej tablicy wolno stojącej, niestanowiącej szyldu o polu powierzchni służącym ekspozycji reklamy wynoszącym: 18 m2 (dwustronnej 2x18 m2) lub 12 m2 (dwustronnej 2x12 m2) lub też 32 m2 (dwustronnej 2x32 m2); maksymalna wysokość tablic -15 m. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37a ust. 1 u.p.z.p., poprzez dokonanie błędnej wykładni i uznanie, że w świetle ww. przepisu dopuszczalne jest określenie w uchwale liczby tablic niebędących szyldami, o których mowa w § 24 pkt 6 uchwały, co stanowi naruszenie kompetencji Rady Miasta. Jednocześnie wniesiono o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa uchwały w części, tj. co do § 24 pkt 6, w zakresie jw. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca jest adresatką wskazanej powyżej uchwały z uwagi na fakt, iż jest właścicielką nieruchomości położonej w Tarnowskich Górach przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...], na której ustawione są od 1997 roku tablice reklamowe. Nadto udzielono jej pozwolenia na budowę kolejnych 7 tablic reklamowych trwale związanych z gruntem. Przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Określenie liczby tablic i urządzeń reklamowych nie mieści się w pojęciach: "zasad i warunków sytuowania", "gabarytów", "standardów jakościowych", czy "rodzajów materiałów z jakich mogą być wykonane". Zatem w uchwale nie można określić liczby tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. W uchwale określa się wyłącznie liczbę szyldów (art. 37a ust. 2 u.p.z.p.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podano m. in., że celem nowelizacji u.p.z.p. było wprowadzenie do polskiego porządku prawnego nowych rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Wszelkie ograniczenia są racjonalne i wynikają z potrzeby zapewnienia ładu przestrzennego i ochrony krajobrazu. Nie są w żadnej mierze nadmierne, ani dowolne. W art. 37a ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca przewidział najdalej idące rozwiązanie, tj. zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wyłączając jednak możliwość tak daleko idącej ingerencji w odniesieniu do szyldów. Skoro rada gminy może ustalić zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, to tym bardziej może ustalić ograniczenia w postaci ich dopuszczalnej liczby: skoro można więcej (całkowity zakaz), to tym bardziej można mniej (maksymalna liczba). W uchwale krajobrazowej wprowadzono dwuletni okres dostosowawczy, który upłynął 31 lipca 2022 r. Wojewoda Śląski, badając zgodność uchwały z przepisami prawa, nie dopatrzył się naruszeń, które determinowałyby wszczęcie postępowania nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak jest podstaw merytorycznych do uwzględniania skargi. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny każdego skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skargowej znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09). Skarżąca wykazała swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały w zakresie odnoszącym się do swej nieruchomości. Wpływa ona bowiem na jej uprawnienia właścicielskie i ich zakres. Do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów. Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny – trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane. Co jednak istotniejsze twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Ograniczenia w zakresie prawa zabudowy wprowadza m. in. art. 37a u.p.z.p. Zgodnie z jego ust. 1 "Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane." Według ust. 2 tego przepisu "W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. Istotny jest również art. 37a ust. 3 u.p.z.p., w świetle którego "W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów." Uchwała, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 u.p.z.p.). "Tablicą reklamową" jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem" (art. 2 pkt 16b u.p.z.p.) "Urządzenie reklamowe" to z kolei przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c u.p.z.p.). "Szyld" to znowuż tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Skarżąca kwestionuje treść §24 pkt 6 ww. uchwały, który stanowi, że w ramach poszczególnych obszarów ograniczonych osiami przecinających się ulic dopuszcza się sytuowanie maksymalnie jednej prostokątnej, sztywnej tablicy wolno stojącej, niestanowiącej szyldu o polu powierzchni służącym ekspozycji reklamy wynoszącym: 18 m2 (dwustronnej 2x18 m2) lub 12 m2 (dwustronnej 2x12 m2) lub też 32 m2 (dwustronnej 2x32 m2); maksymalna wysokość tablic - 15 m. Ma rację organ, że tego rodzaju ograniczenia są racjonalne i wynikają z potrzeby zapewnienia ładu przestrzennego oraz ochrony krajobrazu. Nie są w żadnej mierze nadmierne, ani dowolne. Celem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774) było dokonanie kompleksowej i całościowej regulacji w zakresie uporządkowania chaosu reklamowego przestrzeni publicznej. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano (druk VII.1525), że istotnym zagrożeniem dla walorów krajobrazu jest lokowanie w przestrzeni publicznej w sposób praktycznie dowolny i bez żadnych ograniczeń (co do wyglądu) tablic i urządzeń reklamowych. Wskazuje się również, że na odbiór krajobrazu mają wpływ kwestie związane z estetyką istniejących obiektów budowlanych. Nadmierne nagromadzenie tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych umieszczonych na konkretnym terenie niewątpliwie wpływa na przestrzeń publiczną, a zatem oddziałuje na otoczenie. Istotą reklamy jest skierowanie jej przekazu "na zewnątrz" nieruchomości, wobec osób trzecich. Ich interes powinien być zatem także zabezpieczony. Są to działania podejmowane w interesie publicznym, definiowanym jako "(...) uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym" (art. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Czym innym jest zatem wykorzystywanie nieruchomości wyłącznie do celów własnych, np. mieszkaniowych, a czym innym wykorzystywanie jej do stałego oddziaływania na przestrzeń publiczną i osoby trzecie. Jednocześnie, skoro "(...) rada gminy może ustalić zakaz sytuowania (...) tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów" (art. 37a ust. 3 u.p.z.p.), to tym bardziej może ograniczyć ich liczbę. Skoro możliwa jest ingerencja dalej idąca, to tym bardziej możliwa i racjonalna będzie ingerencja mniej dotkliwa, w mniejszym stopniu naruszająca prawa i wolności, a tym samym realizująca zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Oddziaływanie powierzchni reklamowych może być – w zależności od przypadku – większe lub mniejsze, co zależy głównie od ilości reklam oraz ich powierzchni. Dlatego jeśli zapewniony zostanie ład przestrzenny i ochrona krajobrazu poprzez ograniczenie ilości reklam, to nie ma potrzeby sięgać po środek dalej idący w postaci całkowitego zakazu. Przyjęcie koncepcji prezentowanej w skardze może doprowadzić do sytuacji, że jeśli organ nie będzie mógł ograniczyć ilości tablic i urządzeń reklamowych, to pozostanie mu ustanowienie całkowitego zakazu ich sytuowania na danym terenie, na co ustawa pozwala. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności rozstrzygnięć lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Przy tym, działalność o której mowa w skardze i zarobkowe udostępnianie powierzchni reklamowej, ma charakter działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 162 z późn. zm.). Tymczasem z wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że działalność gospodarcza skarżącej (prowadzona pod adresem wskazanym w skardze) jest zawieszona od 2020 r. a obejmuje jedynie działalność objętą kodem "68.32.Z – zarządzanie nieruchomościami wykonywane na zlecenie". Jest to zatem inny rodzaj działalności niż opisana przez pełnomocnika strony. Powoływanie się więc na "destabilizację konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej" (s. 7 skargi) nie może być skuteczne. Nie doszło zatem do naruszenia art. 37a ust. 1 – 3 u.p.z.p., art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi. Skargę zatem należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić, jako nieuzasadnioną. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.