II SA/Wa 571/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Protokolant referent Beata Kowalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oraz wyrównania świadczeń wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej M. M. kwotę 470 (słownie: czterysta siedemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. M. (dalej: Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: KGP) z [...] stycznia 2025 r. nr [...] wydaną wskutek wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. (dalej: KWP) z [...] lipca 2024 r. nr [...], którą odmówiono wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Zaskarżoną decyzją KGP uchylił decyzję KWP w części dotyczącej odmowy wypłaty ustawowych odsetek za opóźnienie i umorzył "decyzję w tym zakresie", natomiast w pozostałym zakresie decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podniósł, że rozkazem personalnym nr [...] KWP z [...] grudnia 2022 r.. Skarżąca została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2023 r., otrzymując wynagrodzenie za styczeń 2023 r. nagrodę roczną za 2023 r. 6-miesięczną odprawę wraz z dodatkiem rodzinnym bez dodatku specjalnego, uposażenie za 128 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz uposażenie przez okres jednego roku wypłacane od lutego 2023 r. do stycznia 2024 r. Następnie KGP wyjaśnił, że pismem z [...] czerwca 2024 r. Skarżąca wystąpiła do KWP o wyrównanie wynagrodzenia i wypłatę należnych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami za styczeń 2023 r. oraz pozostałych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszowi Policji odchodzącemu na emeryturę, wyliczanych na podstawie uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku, tj.: wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i wypłatę należnych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami; wyrównanie odprawy i wypłatę należnych środków pieniężnych wraz z ustawowymi odsetkami, wyrównanie i wypłatę nagrody rocznej za 2023 r. wraz z ustawowymi odsetkami. Ponadto Skarżąca żądała przekazania do ZER MSWiA informacji o wysokości ostatniego wynagrodzenia stanowiącego podstawę do wyliczenia wymiaru emerytury. Jako podstawę swojego żądania Skarżąca wskazała treść art. 41 ust. 3 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. 2022 r., poz. 2666; dalej: ustawa z 2022 r.) oraz art. 8 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1533). KGP podniósł następnie, że, ponieważ Skarżąca została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2023 r., przewidziane ustawą budżetową na 2023 r. wyrównanie uposażenia jej nie obowiązywało. W aktualnym na dzień wydania decyzji stanie faktycznym i prawnym Skarżącej nie przysługiwało prawo do wypłaty omawianych świadczeń w wyższej niż dotychczas wysokości, a przytaczane przez Skarżącą przepisy nie mają zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Ponadto ustawodawca nie przewidział jakiegokolwiek rozwiązania prawnego do wypłaty wyrównania dla funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed [...] marca 2023 r. Brak takiej regulacji uniemożliwia organowi dokonywania naliczeń a następnie wyrównania uposażeń i innych świadczeń pieniężnych. W ocenie KGP żądanie wypłaty ustawowych odsetek nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej, i nie można dochodzić ich wypłaty w drodze postępowania administracyjnego, bowiem sprawa o zapłatę odsetek od wypłaconych z opóźnieniem świadczeń jest sprawą cywilną. Decyzją KWP rozstrzygnięto sprawę w części dotyczącej odmowy wypłaty odsetek, zatem wykroczono poza kompetencje ustawowe tego organu, a postępowanie w tym przedmiocie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W skardze Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji KGP i KWP, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, o dokonanie tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności wskazanego przepisu art 41 ustawy 2022 r. i o stwierdzenie niekonstytucyjności całego art. 41 wskazanej ustawy, jak również o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci orzeczenia nr [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w L. z [...] czerwca 2023 r. dla stwierdzenia, iż decyzja Skarżącej o złożeniu wniosku o zwolnienie jej ze służby w związku z osiągnięciem uprawnień emerytalnych powodowana była przede wszystkim stanem zdrowia. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z [...] września 2025 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę, podnosząc ponadto, że Organy obu instancji błędnie uznały pismo Skarżącej z [...] czerwca 2024 r. za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz że w ogóle nie posiadały kompetencji do rozpoznania żądań Skarżącej w ramach postępowania administracyjnego, bowiem Skarżąca nie jest już funkcjonariuszem Policji. Sąd zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za przypadek rażącego naruszenia prawa uznaje się m.in. wydanie decyzji w postępowaniu inicjowalnym na wniosek strony mimo braku stosownego wniosku, natomiast wydanie decyzji bez podstawy prawnej następuje m.in. w wypadku załatwienia przez organ administracji publicznej sprawy cywilnej podlegającej kognicji sądu powszechnego (zob. J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 631). W niniejszej sprawie doszło do obu opisanych wyżej uchybień. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 100 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 r., poz. 636; dalej: u.p.) uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Ramy czasowe istnienia prawa do uposażenia zostały ograniczone z jednej strony dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe (art. 99 ust. 1 u.p.), z drugiej - ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby (art. 106 ust. 3 u.p.). Organy służb mundurowych (np. Policji) mogą kształtować w drodze postępowania administracyjnego prawo do uposażenia jedynie funkcjonariuszy pozostających w służbie (por. wyrok NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13). Po zwolnieniu ze służby były funkcjonariusz nie traci roszczeń z tytułu prawa do uposażenia lub innych świadczeń pieniężnych, o których mowa w rozdziale 9 u.p., natomiast ich rozpoznanie nie następuje w ramach procedury administracyjnej, lecz sądowej przed sądami powszechnymi (por. uchwała SN z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt III PZP 1/05, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1293/14). W ocenie Sądu Organy obu instancji błędnie uznały pismo Skarżącej z [...] czerwca 2024 r. za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. oraz świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. O ile z samej treści pisma z [...] czerwca 2024 r. można było wyprowadzić wniosek, że Skarżąca implicite żąda wszczęcia postępowania administracyjnego, o tyle okoliczności sprawy powinny wzbudzić uzasadnione wątpliwości co do wyrażonych w treści podania intencji Skarżącej. Od ponad 2 lat nie jest już ona bowiem funkcjonariuszem Policji, zatem organom Policji nie przysługuje kompetencja do kształtowania jej prawa do uposażenia. Jak zasadnie podniósł pełnomocnik Skarżącej, organ mógł wezwać Skarżącą do sprecyzowania wniosku na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.). Organy obu instancji zadziałały zatem z urzędu, choć nie miały do tego kompetencji. Co więcej, nawet gdyby Skarżąca wniosła explicite o wszczęcie postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu Policji byłoby wydanie postanowienia o zwrocie podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak wskazano wyżej, właściwy do rozpoznania sprawy dotyczącej uposażenia byłego funkcjonariusza jest sąd powszechny, co Organy obu instancji powinny mieć na uwadze z urzędu, a co trafnie - w kontekście odsetek za opóźnienie - zauważył KGP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji Organów obu instancji Sąd uznał za niecelowe rozpoznawanie pozostałych zarzutów i wniosków skargi, zwłaszcza że skutkiem niniejszego wyroku jest uznanie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie za niebyłe. Skarżąca może natomiast dochodzić roszczeń dotyczących uposażenia we właściwej procedurze przed sądem powszechnym. Na podstawie 106 § 3 p.p.s.a. Sąd pominął dowód z dokumentu, o którym mowa w skardze z uwagi na brak istotnych wątpliwości wymagających wyjaśnienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji oraz na podstawie art. art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji.