VI SA/Wa 447/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) Protokolant st. spec. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2025 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Rzecznika Finansowego z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Rzecznika Finansowego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 2 217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi [...] z siedzibą w W. (dalej: "Bank", "Strona", "Skarżący") jest decyzja Rzecznika Finansowego z dnia [...] listopada 2024r. znak [...] nakładająca na Bank karę pieniężną w wysokości 10 000 (dziesięć tysięcy) złotych w związku z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 6 i 7 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego, o Rzeczniku Finansowym i o Funduszu Edukacji Finansowej. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 3 września 2024 r., po przeprowadzeniu interwencji w sprawie o sygn. [...] dotyczącej umowy nr [...], Rzecznik Finansowy (dalej także: "organ") zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postepowania administracyjnego w przedmiocie możliwości nałożenia na podmiot rynku finansowego kary pieniężnej w wysokości do 100 000 zł w związku z podejrzeniem naruszenia przez Spółkę art. 6 i 7 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego, o Rzeczniku Finansowym i o Funduszu Edukacji Finansowej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1809 ze zm.), tj. nieudzielenia w terminie odpowiedzi na reklamację klienta z dnia 1 kwietnia 2022 r. Po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym decyzją z dnia [...] listopada 2024 r., zaskarżoną w sprawie, Rzecznik Finansowy nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 10 000 zł w związku z naruszeniem przez Stronę obowiązków wynikających z art. 6 i 7 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego, o Rzeczniku Finansowym i o Funduszu Edukacji Finansowej (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1109 ze zm.), dalej: "ustawa o rozpatrywaniu reklamacji", na podstawie art. 32 ust. 1, 1a i 2 w związku z art. 31 ww. ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przyjętą w rozpatrywanej sprawie stanowi art. 32 ust. 1, 1a i 2 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji. Naruszenie przez Stronę art. 6 i 7 ww. ustawy polegało na braku ustosunkowania się do reklamacji klienta z dnia 1 kwietnia 2022 r. Przewidziany art. 6 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji trzydziestodniowy termin na udzielenie odpowiedzi na reklamację klienta z dnia 1 kwietnia 2022 r. upłynął w dniu 2 maja 2022 r. Zdaniem Rzecznika Finansowego Bank nie dochowując terminu wynikającego z art. 6 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji nie wywiązał się również z obowiązku zakreślonego dyspozycją art. 7 tej ustawy, dotyczącego poinformowania klienta o przedłużeniu terminu do rozpoznania reklamacji. Organ nie podzielił stanowiska Banku przedstawionego w piśmie z dnia 16 września 2024 r., w którym Bank uznał, że wiadomość e-mail klienta z dnia 1 kwietnia 2022 r. nie stanowi reklamacji w rozumieniu przepisów ustawy o rozpatrywaniu reklamacji, gdyż nie zawiera zastrzeżeń, które dotyczą usług świadczonych przez Stronę. Dalej organ przytoczył definicję "reklamacji" zawartą w art. 2 pkt 2 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji i wskazał, że za reklamację należy poczytywać każde wystąpienie klienta, w którym zgłasza on zastrzeżenia do usług świadczonych przez podmiot rynku finansowego. Dla potraktowania danego wystąpienia jako reklamacji nie ma znaczenia czy jest ono obiektywnie słuszne i uzasadnione, a istotne jest wyłącznie to, że jego autor ma własne, subiektywne poczucie niewłaściwego potraktowania przez podmiot rynku finansowego, naruszenia swojej umowy czy też pokrzywdzenia w inny sposób. W przedmiotowej sprawie wiadomością e-mail z dnia 1 kwietnia 2022 r. o treści: "Szanowni Państwo, w paragrafie 5, punkcie 4 (Warunki indywidualne) jest mowa o ubezpieczeniu niskiego wkładu do czasu spłaty części kwoty Kredytu objętej ubezpieczeniem, tj. 30 900,00 zł. Kiedy mogę się spodziewać odpowiedniego pisma z banku na okoliczność rozwiązania ubezpieczenia niskiego wkładu?", klient, zdaniem organu, zgłosił zastrzeżenie do usług świadczonych przez Bank, albowiem wiadomość ta odnosiła się wprost do warunków umowy kredytu hipotecznego o nr [...]. Mając na uwadze powyższe okoliczności natury faktycznej i prawnej, organ uznał za udowodnione, że Skarżący swoim zachowaniem naruszył obowiązek przewidziany w art. 6 i art. 7 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji, dlatego w przedmiotowej sprawie skorzystał ze swojego uprawnienia do nałożenia kary pieniężnej na podmiot rynku finansowego. Następnie Rzecznik Finansowy przeszedł do rozważenia dyrektyw wymiaru kary o których mowa w art. 32 ust. 2 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji i nałożył karę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Organ uznał także, że w sprawie brak jest okoliczności przemawiających za odstąpieniem od nałożenia pieniężnej kary administracyjnej na podstawie art. 189e oraz art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.), dalej: "k.p.a.". Skargę na powyższą decyzję wniósł Bank, zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia, zasądzenia kosztów postępowania oraz zobowiązania Rzecznika Finansowego do zwrotu uiszczonej kary pieniężnej. Decyzji zaskarżonej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów w stanie faktycznym, w którym nie występują przesłanki dla ich zastosowania. W uzasadnieniu Bank wskazał, że nie podziela stanowiska organu, albowiem treść wiadomości e-mail z dnia 1 kwietnia 2022 r. nie stanowi reklamacji w rozumieniu przepisów ww. ustawy, gdyż klient nie zgłosił zastrzeżeń do świadczonych usług. Brak jest zatem podstawy do stwierdzenia naruszenia przepisów art. 6 i 7 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Rzecznik Finansowy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.". Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd może zatem uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które w tym piśmie strona skarżąca podniosła. W uchwale z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, iż sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Podstawowe zadanie sądu administracyjnego polega na dokonaniu oceny działalności administracji publicznej. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do uwzględnienia skargi na decyzję w sytuacji stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także jeżeli miały miejsce przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W ocenie Sądu, przeprowadzona, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. W sprawie niniejszej kontroli sądu została poddana decyzja Rzecznika Finansowego z dnia [...] listopada 2024 r. nakładająca na Stronę karę pieniężną w wysokości 10 000 zł w związku z naruszeniem przez Spółkę obowiązków wynikających z art. 6 i art. 7 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji. Przepis art. 32 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że Rzecznik może w drodze decyzji nałożyć karę pieniężną na podmiot rynku finansowego, który narusza obowiązki nałożone w art. 4, art. 6-10, art. 30 i art. 31. Niewątpliwie Bank należy do kategorii podmiotów rynku finansowego, albowiem mieści się w definicji podmiotu rynku finansowego pomieszczonej w art. 2 pkt 3 lit. b ustawy o rozpatrywaniu reklamacji, zgodnie z którą "podmiot rynku finansowego" to bank krajowy, bank zagraniczny, oddział banku zagranicznego, oddział instytucji kredytowej i instytucję finansową w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe. Ciążą na nim zatem nałożone ustawą obowiązki. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji podmiot rynku finansowego zamieszcza w umowie zawieranej z klientem informacje dotyczące procedury składania i rozpatrywania reklamacji. Reklamacja może być złożona w każdej jednostce podmiotu rynku finansowego obsługującej klientów. Reklamacja może być złożona: 1) na piśmie, ustnie - telefonicznie albo osobiście do protokołu podczas wizyty klienta w jednostce, o której mowa w ust. 1 lub 3) w postaci elektronicznej z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej, o ile takie środki zostały do tego celu wskazane przez podmiot rynku finansowego (art. 3 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji). Po złożeniu przez klienta reklamacji, zgodnie z wymogami, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, podmiot rynku finansowego rozpatruje reklamację i udziela klientowi odpowiedzi na piśmie. Odpowiedź, o której mowa w ust. 1, podmiot rynku finansowego może dostarczyć pocztą elektroniczną wyłącznie na wniosek klienta (art. 5 ww. ustawy). Odpowiedzi, o której mowa w art. 5 ust. 1, należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania reklamacji. Do zachowania terminu wystarczy wysłanie odpowiedzi przed jego upływem (art. 6 ww. ustawy). Przy czym w szczególnie skomplikowanych przypadkach, możliwe jest przedłużenie terminu rozpatrzenia reklamacji na czas który nie może przekroczyć 60 dni od dnia otrzymania reklamacji (art. 7 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji). Z powyższego wynika zatem, że w sytuacji złożenia przez klienta reklamacji rozumianej jako wystąpienie skierowane do podmiotu rynku finansowego, w którym klient zgłasza zastrzeżenia dotyczące usług świadczonych przez podmiot rynku finansowego (art. 2 pkt 2 ww. ustawy) na podmiocie rynku finansowego ciąży obowiązek udzielenia odpowiedzi na reklamację bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania reklamacji. W sprawie szczególnie skomplikowanej możliwe jest przedłużenie tego terminu do 60 dni, jednakże pod warunkiem poinformowania klienta o przyczynie opóźnienia, okolicznościach, które muszą zostać ustalone dla sprawy oraz wskazać przewidywany termin rozpatrzenia reklamacji i udzielenia odpowiedzi. W sprawie niniejszej Bank nie kwestionuje, że nie udzielił odpowiedzi w wymaganym terminie swojemu klientowi na jego wystąpienie przesłane drogą elektroniczną w dniu 1 kwietnia 2022 r. Termin na udzielenie odpowiedzi o którym mowa w art. 6 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji upłynął, jak wskazał organ, w dniu 2 maja 2022 r. Bank nie wywiązał się także z obowiązków o których mowa w art. 7 ww. ustawy, gdyż nie poinformował klienta o przyczynie opóźnienie i nie wskazał przewidywanego terminu rozpatrzenia reklamacji i udzielenia odpowiedzi. Odpowiedź na wystąpienie klienta nie została udzielona z powodu "nieprawidłowości operacyjnej", na co wskazywał Bank w piśmie z dnia 16 września 2024 r. Jednocześnie Bank stanął na stanowisku, że wystąpienie nie stanowiło reklamacji w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji, gdyż treść wiadomości nie dotyczy zastrzeżeń do usług świadczonych przez Bank. Zdaniem Skarżącego wiadomość ogranicza się do pytania o datę otrzymania pisma z Banku o nieskonkretyzowanej treści. W treści wiadomości z dnia 1 kwietnia 2022 r. zatytułowanej "Reklamacja - umowa kredytu hipotecznego [...]" klient wskazał, że "w paragrafie 5, punkcie 4 (Warunki indywidualne) jest mowa o ubezpieczeniu niskiego wkładu do czasu spłaty części kwoty Kredytu objętej ubezpieczeniem, tj. 30 900,00 zł. Kiedy mogę się spodziewać odpowiedniego pisma z banku na okoliczność rozwiązania ubezpieczenia niskiego wkładu?". W ocenie Sądu, Rzecznik Finansowy prawidłowo ocenił treść wystąpienia klienta Strony, wskazując że stanowi ono reklamację w rozumieniu ww. ustawy. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że reklamacja może mieć zarówno rozbudowaną formułę merytoryczną, jak i ograniczać się jedynie do wyrażenia przez klienta niezadowolenia z usług świadczonych przez podmiot rynku finansowego. Pojęcie reklamacji o którym mowa w art. 2 pkt 2 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji jest pojęciem pojemnym, wystarczy bowiem gdy klient odniesie się do usługi świadczonej przez dany podmiot w sposób krytyczny (zob. Komentarz do art. 2 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji, G. Dybała (red.), K. Szpyt (red.), opublikowany w Systemie LEX 2024). W sprawie niniejszej takowe zastrzeżenie klient wyraził. Wskazał bowiem na niezamknięcie kwestii ubezpieczenia niskiego wkładu – oczekiwanie na pismo Banku dotyczące rozwiązania ubezpieczenia niskiego wkładu, w ramach umowy kredytu hipotecznego nr [...]. Treść pisma wskazuje zatem, że spełnia ono kryteria uznania go za reklamację. W związku z tym, zdaniem Sądu, co do zasady trafnie uznał Rzecznik Finansowy, że Bank naruszył przepisy art. 6 i 7 ww. ustawy, gdyż nie udzielił klientowi odpowiedzi na reklamację w terminie 30 dni (art. 6 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji) a także nie poinformował klienta o jego przedłużeniu (art. 7 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji). Przechodząc do przyczyn uwzględnienia skargi wskazać należy, że kara pieniężna została nałożona w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 1 grudnia 2022 r. o zmianie ustawy o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego i o Rzeczniku Finansowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2640), dalej: "ustawa zmieniająca", zgodnie z którym "Na podmiot rynku finansowego, który narusza obowiązki nałożone w art. 4, art. 6-10, art. 30 i art. 31, Rzecznik może, w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł.". W takim brzmieniu ww. przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2023r., zgodnie z art. 40 ww. ustawy zmieniającej. Nadto art. 32 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji, przed zmianą posiadający trzy ustępy, został rozbudowany o kolejne jednostki redakcyjne. Aktualnie składa się on z ośmiu ustępów. W dacie naruszenia (termin na udzielenie odpowiedzi upłynął z dniem 2 maja 2022 r.) przepis art. 32 ustawy miał następujące brzmienie: "1. Na podmiot rynku finansowego, który narusza obowiązki nałożone w art. 4 ust. 1, art. 6-10, art. 30 i art. 31, Rzecznik może, w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną do wysokości 100 000 zł. 2. Przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, uwzględnia się stopień naruszenia przepisów, okoliczności tego naruszenia oraz możliwości finansowe podmiotu, który dokonał naruszenia. 3. Wpływy z kar, o których mowa w ust. 1, stanowią dochód budżetu państwa.". W niniejszej sprawie, w związku z brakiem przepisów przejściowych w tym zakresie w ustawie zmieniającej, mając na uwadze treść art. 189c k.p.a.: "jeżeli w czasie wydania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.", organ winien rozważyć która ustawa jest dla strony względniejsza. Za ustawę "względniejszą dla sprawcy deliktu administracyjnego uznaje się ustawę, której wybór opiera się na ocenie całokształtu konsekwencji wynikających dla niego z zastosowania obydwu wchodzących w grę ustaw, przy czym ocena ta musi być dokonana z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Na konieczność takiej wykładni wskazuje też analiza funkcji sankcji administracyjnych z punktu widzenia przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawa oraz przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 21.09.2023 r. II GSK 710/20). W sprawie niniejszej do zagadnienia tego organ nie odniósł się. Zastosował jednakże przepis art. 32 ust. 1 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2023 r., mimo że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania poinformował Stronę o grożącej jej karze w wysokości do 100 000 zł. W ocenie Sądu uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Jak już wyżej wskazano, przepis ustawy nowej umożliwiał wymierzenie kary pieniężnej do wysokości 1 000 000 zł, podczas gdy ustawa z daty naruszenia przewidywała maksymalną wysokość kary do 100 000 zł. Pod rządami ustawy obowiązującej poprzednio zdecydowanie niższy był zatem punkt wyjścia dla miarkowania wysokości kary, co w konsekwencji może mieć znaczenie dla wysokości nałożonej kary. Nadto zwrócić należy uwagę, że wprawdzie organ odniósł się dyrektyw wymiaru kary o których mowa w ust. 2 art. 32 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji (przepis ten nie uległ zmianie), jednakże prawidłowych co do zasady rozważań teoretycznych nie odniósł w sposób wyczerpujący do konkretnych warunków sprawy niniejszej (zob. str. 6-9 decyzji). W szczególności w odniesieniu do dyrektywy "stopnia naruszenia przepisów" organ ograniczył się do wskazania, że strona naruszyła przepisy ustawy, a stopień ich naruszenia nie był znikomy. Powyższe należy uznać za niewystarczające. Surowość kary powinna być bowiem adekwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary. Rozważania organu w tym zakresie winny być zatem bardziej szczegółowe. Ich brak spowodował naruszenie przez organ także przepisu art. 107 § 3 k.p.a., wskazującego jakie elementy winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 32 ust. 1 w powiazaniu z art. 189c k.p.a. i art. 32 ust. 2 ustawy o rozpatrywaniu reklamacji, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, a następnie rozstrzygnąć sprawę, bacząc by uzasadnienie decyzji odpowiadało treści art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd odmówił przeprowadzenia dowodu z pisma przedłożonego przez pełnomocnika organu na rozprawie zatytułowanego: "Wniosek o podjęcie interwencji z podmiotem rynku finansowego w związku z nieuwzględnieniem roszczeń w trybie reklamacyjnym", albowiem pismo to znajduje się w aktach administracyjnych sprawy i jako takie stanowiło materiał dowodowy tej sprawy. Z powyższych względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w powiazaniu z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą (1 800 zł), zwrot uiszczonej opłaty od skargi oraz uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.