II SA/Rz 818/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Maria Mikolik /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2025 r. sprawy ze skarg E. O. i E. M. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 29 kwietnia 2025 r. nr OA.7722.19.3.2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - oddala skargi - Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 29 kwietnia 2025 r. nr OA.7722.19.3.2025, wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Ze skargi oraz nadesłanych akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z 14 lutego 2025 r. E. O. oraz E. M. (dalej: "Skarżące") zwróciły się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z realizacją ogrodzenia działki nr [...] w R. Pismem z 18 marca 2025 r. nr NB-AK.051.30.2025.AP Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] poinformował Skarżące, że ich pismo nie zostało zakwalifikowane jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz skarga w rozumieniu art. 233 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego jest bowiem wszczynane z urzędu, co wynika z art. 53a i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b." . Organ I instancji podał ponadto, że przeprowadził czynności kontrolne w sprawie spornego ogrodzenia, niemniej nie wykazały one nieprawidłowości obligujących do podjęcia dalszych czynności w ramach sprawowanego nadzoru. Skarżące wniosły zażalenie na ww. pismo podnosząc, że odmowa wszczęcia postępowania winna zostać dokonana w formie zaskarżalnego postanowienia, wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji błędnie zastosowano art. 233 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo Skarżących stanowiło skargę w rozumieniu Działu VIII k.p.a. Postanowieniem z 29 kwietnia 2025 r. nr OA.7722.19.3.2025 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., stronie służy zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienia, gdy kodeks tak stanowi. Na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji lub postanowień administracyjnych nie ma wpływu nazwa dokumentu, ale jego treść. Powoduje to, że również pismo może stanowić w istocie akt administracyjny (decyzję, postanowienie), którego niezgodność z prawem może zostać wykazana w drodze złożenia od niego środka zaskarżenia przez adresata pisma. Niezbędnymi elementami pozwalającymi na uznanie pisma za postanowienie są: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Niemniej przy ocenie charakteru prawnego pisma nie jest możliwe przeprowadzenie analizy czy pismo to jest decyzją lub postanowieniem bez rozważenia konkretnych okoliczności sprawy, w jakich pismo zostało sporządzone oraz powodów skierowania go do określonego podmiotu. Zdaniem PWINB, w opisywanej sprawie zaskarżone zażaleniem pismo PINB nie zawiera elementów, które są rozstrzygnięciem wyrażającym władczą wolę (stanowisko) organu. Pismo to stanowi odpowiedź o sposobie załatwienia sprawy w trybie przepisów o postępowaniu skargowym. Nie spełnia zatem wymogów określonych w art. 124 k.p.a., jakim powinno odpowiadać postanowienie. Poza oznaczeniem organu wydającego, datą wydania, oznaczeniem strony i podpisu, nie zawiera bowiem wskazania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i uzasadnienia oraz pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia. Ani przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b.", ani regulacje procesowe wynikające z k.p.a. nie przewidują zajmowania przez organ stanowiska - w związku z otrzymaną skargą - w formie aktu administracyjnego. To zaś obligowało do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 123, art. 134 i art. 144 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, E. O. oraz E. M. wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżące zarzuciły wydanie postanowienia z naruszeniem: 1. art. 134 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a w zw. z art. 141 k.p.a. poprzez bezzasadne stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego zażalenia, w sytuacji gdy Organ I instancji w przypadku stwierdzenia braku zasadności wniosku z 14 lutego 2025 r. powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a nie pismo o charakterze informacyjnym, a na tak wydane postanowienie przysługuje zażalenie; 2. art. 134 w zw. z art. 144 w zw. z art. 233 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez bezzasadne stwierdzanie niedopuszczalności wniesionego zażalenia, w sytuacji gdy zgodnie art. 233 k.p.a. skarga może zainicjować postępowanie administracyjne z urzędu, zaś na gruncie przedmiotowej sprawy okoliczności podnoszone we wniosku z 14 lutego 2025 r. wskazują na to, że doszło zmaterializowania się okoliczności, które przemawiają za wszczęciem postępowania w przedmiocie przeprowadzenia kontroli budowy w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę; 3. art. 81 ust. 1 pkt 1 u.p.b. poprzez niepodjęcie działań w ramach sprawowanego nadzoru, w sytuacji gdy budowa określona we wniosku z dnia 14 lutego 2025 r. najprawdopodobniej nie spełnia ustaleń i warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Postanowieniem z 2 lipca 2025 r. II SA/Rz 819/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Rz 818/25 oraz II SA/Rz 819/25 i prowadzenie ich dalej pod sygn. akt II SA/Rz 818/25. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest niezasadna, bowiem Organ II instancji w sposób prawidłowy odczytał znaczenie art. 53a u.p.b. a w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność zażalenia, stosownie do art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. W niniejszej sprawie Skarżące stanęły na stanowisku, że złożony w ich imieniu wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych w postaci ogrodzenia na działce nr [...] powinien skutkować co najmniej wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego a nie skierowaniem pisma informacyjnego, które nie zostało poddane kontroli instancyjnej, na skutek stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W ocenie Skarżących okoliczności związane z postawieniem ogrodzenia winny skutkować zainicjowaniem postępowania administracyjnego z urzędu w celu kontroli przeprowadzonych robót budowlanych pod względem ich zgodności z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę. Skarżące podnosiły bowiem, że ogrodzenie sprzeczne jest z decyzją o warunkach zabudowy a w konsekwencji sprzeczne również z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Należy wskazać, że zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 u.p.b. do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, która obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84a ust. 1 pkt 1 u.P.b.). Jak przy tym wynika z art. 81 ust. 4 u.P.b., organy nadzoru budowlanego i organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami tej ustawy mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie, że pozwala na wstępnym etapie i jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego na dokonanie kontroli w zakresie objętym Prawem budowlanym (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1231/16). Dopiero ustalenia dokonane w czasie takich czynności kontrolnych mogą być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego regulowanego w jednym z trybów objętych Prawem budowlanym. Nie każde więc zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych wprost prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Wówczas to dokumentacja z postępowania kontrolnego, współtworząc materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, winna być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego) - tak wyrok WSA w Krakowie z 27 września 2022 r., II SAB/Kr 169/22, LEX nr 3426446. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w związku z wnioskiem Skarżących z 14 lutego 2025r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził w marcu 2025r,. czynności kontrolne i nie stwierdził naruszenia przepisów Prawa budowlanego. O wynikach kontroli Skarżące zostały zawiadomione w piśmie z 18 marca 2025r., które znajduje się w aktach sprawy. W związku z ustaleniami kontroli organ nie wszczynał postępowania z urzędu. Skarżące wniosły zażalenie na ww. pismo. Organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu stwierdził natomiast niedopuszczalność tego środka zaskarżenia. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. należy wskazać, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy dokonano nowelizacji prawa budowlanego, która nastąpiła z dniem 19 września 2020 r. Nowelizacją tą wprowadzony został przepis art. 53a, który w ust. 1 stanowi, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a (art. 48 i nast.) wszczyna się z urzędu. Jak przyjmowano w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 53a p.bud. stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. Zatem w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu kontroli dochodzi do wniosku, że roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami, stwierdza brak podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w rozdziale 5a p.bud., o czym zawiadamia osobę interweniującą pismem (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r., II OSK 2286/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl, tak również wyrok NSA z 12.09.2023 r., II OSK 199/23, LEX nr 3697552.). Obecnie stanowisko dotyczące skutków, wynikających z treści art. 53a Prawa budowlanego zostało przesądzone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2025 r., II OPS 2/25, podjętej w składzie siedmiu sędziów na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2. W uchwale tej stwierdzono, że: "1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku." W uzasadnieniu do ww. uchwały NSA wskazał, że użycie przez ustawodawcę sformułowania, że wszczęcie postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego następuje z urzędu, oznacza, że wyłączone jest zainicjowanie postępowania na wniosek (na żądanie osoby powołującej się na własny interes prawny). Na gruncie tych przepisów nie jest możliwe łączenie dwóch odrębnych trybów wszczęcia postępowania. Skoro ustawodawca w regulacji materialnoprawnej przyjął, że do wszczęcia postępowania w określonej kategorii spraw dochodzi z urzędu, nie jest dopuszczalne uruchomienie postępowania na zasadzie skargowości. Zainicjowanie postępowania w tych sprawach następuje więc niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. Tak samo w sytuacji odwrotnej, jeśli przepis materialnoprawny stanowi o wszczęciu postępowania tylko na wniosek, to nie jest możliwe wszczęcie postępowania z urzędu, z zastrzeżeniem regulacji wynikającej z art. 61 § 2 k.p.a. [...], założeniem nowelizacji Prawa budowlanego było doprowadzenie do usunięcia dotychczasowych rozbieżności w odniesieniu do formy wszczęcia postępowania przez organ nadzoru budowlanego, a dodanie do ustawy art. 53a ust. 1 i art. 72a miało ostatecznie rozwiać wątpliwości (według terminologii projektodawcy - "przesądzić"), że postępowania administracyjne w sprawach rodzajowo w nich określonych inicjowane są tylko na zasadzie oficjalności. Zatem sposób załatwienia wniosku Skarżących z 14 lutego 2025r. zgodny był z treścią art. 53a Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w drodze pisma poinformował strony o zajętym stanowisku. Wniosek złożony przez Skarżące nie mógł w sposób skuteczny doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego nie stwierdził podstaw do wszczynania takiego postępowania z urzędu. O zajętym stanowisku strony zostały poinformowane pismem organu nadzoru budowlanego. Skoro organ w związku z treścią art. 53a ust. 1 u.P.b. zawiadamia o braku podstaw do wszczęcia postępowania pismem to brak jest podstaw aby tego rodzaju pismo (w niniejszej sprawie z 18 marca 2025r.) kwalifikować jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W konsekwencji na tego rodzaju zawiadomienie o braku podstaw do wszczynania postępowania nie przysługuje zażalenie. Prawidłowo więc Organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Wobec uznania, że Organ II instancji prawidłowo zastosował art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Sąd skargi oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.