II SAB/Sz 131/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wiesława Bucharta na bezczynność i przewlekłość postępowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej uprawnień do zasiłku chorobowego postanawia: odrzucić skargę W. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność i przewlekłość postępowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o przyznanie zasiłku chorobowego za okres od 17 kwietnia do 4 czerwca 2025 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie oddalenie. W dniu 22 września 2025 r., za pośrednictwem organu, wpłynęło do Sądu pismo skarżącego z dnia 10 września 2025 r., w którym oświadczył, że cofa skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. W myśl art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). W art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. został określony przedmiot kontroli sądu administracyjnego, jakim jest prawo skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego lub w ramach określonych postępowań uregulowanych w ordynacji podatkowej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono bezczynność i przewlekłość postępowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych polegającą na niewydaniu decyzji dotyczącej ustalenia uprawnień do zasiłku chorobowego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 350 ze zm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; ustalania płatnika składek; przebiegu ubezpieczeń; ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek; ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Stosownie natomiast do treści art. 83 ust. 2 powołanej ustawy od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W myśl zaś art. 83 ust. 3 ww. ustawy odwołanie do sądu przysługuje także w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia. Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że w sprawach określonych w art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w tym ustalenia uprawnień do zasiłku chorobowego, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W sprawach tych właściwy jest sąd powszechny (z wyjątkiem określonych w art. 83 ust. 4, tj. spraw o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a także o wykreślenie zastawu skarbowego z rejestru, jednakże przedmiotowa sprawa nie należy do tej grupy spraw). W konsekwencji uznać należy, że skoro niedopuszczalnym jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydaną w przedmiocie ustalenia uprawnień do zasiłku chorobowego, to tym samym za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania organu w tym zakresie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1119/10 (dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) choć przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidują, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w sprawach indywidualnych, nie oznacza to jednak, że sprawa traci swój charakter ubezpieczeniowy i staje się sprawą z zakresu administracji publicznej, zwłaszcza, że art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wyraźnie przewiduje tryb odwoławczy, jednak jako właściwy wskazuje sąd powszechny, a nie administracyjny. Bezczynność ZUS jest zagrożona odwołaniem, ale również do sądu powszechnego, a nie administracyjnego jak stanowi ust. 3 tego artykułu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że będąca przedmiotem skargi bezczynność i przewlekłość postępowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Wyjaśnić nadto należy, że Sąd nie mógł uwzględnić oświadczenia skarżącego o cofnięciu skargi, ponieważ cofnięcie skargi można uznać za skuteczne tylko wtedy, gdy skarga jest dopuszczalna. Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga wniesiona została skutecznie, tj. gdy była dopuszczalna, a przez to wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne. Wynika to z obowiązku zbadania przez Sąd na etapie wstępnej kontroli skargi dopuszczalności skargi, czyli ustalenie czy nie zachodzi przewidziana w art. 58 § 1 p.p.s.a. jedna z przesłanek do jej odrzucenia. Zatem badanie dopuszczalności złożonego oświadczenia o cofnięciu skargi, jak i umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga wniesiona została skutecznie, tj. gdy wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że cofnięcie skargi jako czynność dyspozycyjna strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga jest dopuszczalna i nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu (por. postanowienie NSA z dnia 3 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1829/07 – dostępne j.w.)