II SA/Kr 725/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Sekretarz Sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 11 kwietnia 2025 r., znak: SKO.BP/4104/4/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie odmowy nakazania usunięcia odpadów uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 8 października 2024 r. M. S. i M. P. zwróciły się do Wójta Gminy D. o wydanie nakazu usunięcia odpadu w postaci mas ziemnych nawiezionych na działki nr [...] oraz [...], położone na terenie Ł. , obręb [...], powiat b. , gmina D., w ilości przekraczającej 200 kg na 1 m2 mając na uwadze zapisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zawiadomieniem z dnia 21 październik 2024 r. nr WIGOŚ.6232.32.2024.KN Wójt Gminy D. poinformował strony o wszczęciu na wniosek M. P. oraz M. S. postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania na terenie działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości Ł. . Jako strony postępowania organ I instancji wskazał S. S. – właściciela działek nr ew. [...] i [...] oraz M. P. i M. S. – współwłaścicielki działki nr ew. [...] w miejscowości Ł. . Następnie decyzją z dnia 23 grudnia 2024 r. nr WIGOŚ.6232.32.2024.KN Wójt Gminy D. odmówił nakazania S. S., właścicielowi działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości Ł. , usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I wskazał, że w toku przeprowadzonych oględzin pracownicy Urzędu Gminy w D. stwierdzili, ze działka nr ew. [...] posiada naturalny spadek w kierunku działek o nr ew. [...] i [...]. W toku postępowania ustalono, że na działki nie została zawieziona ziemia ani też nie została wykonana niwelacja terenu. W związku z tym na działce nie zostało stwierdzone składowanie bądź magazynowanie odpadów. Po rozpatrzeniu odwołania M. P. (zwanej dalej także skarżącą), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 11 kwietnia 2025 r. nr SKO.BP/4104/4/2025, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) oraz art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), uchyliło decyzję Wójta Gminy D. z dnia 23 grudnia 2024 r. nr WIGOŚ.6232.32.2024.KN i umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na treść art. 26 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o odpadach i stwierdziło, że z dyspozycji art. 26 ust. 2 tej ustawy wynika, że decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania jest wydawana z urzędu. Postępowanie w tym przedmiocie może zatem zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, natomiast w ogóle nie może być wszczęte na wniosek. Kolegium zauważyło także, że za stronę postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art. 26 ustawy o odpadach nie można uznać podmiotu tylko z tej przyczyny, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości i złożył podanie o usunięcie odpadów. Kolegium uznało zatem, że wszczęcie postępowania w przedmiocie usunięcia odpadów na wniosek M. P. oraz M. S. nastąpiło z naruszeniem tego przepisu, albowiem wszczęcie postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania może nastąpić wyłącznie z urzędu, co expressis verbis wskazuje cytowany przepis. Kolegium zauważyło także, że błędem było automatyczne przyznanie statusu stron postępowania M. P. oraz M. S. tylko z uwagi na fakt, że ww. zawiadomiły organ o okolicznościach stanowiących podstawę do wydania decyzji w zakresie usunięcia odpadów. Organ II instancji wyjaśnił, że definicja strony postępowania wynika z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i to na tej podstawie powinny zostać ustalone strony postępowania prowadzonego w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Na marginesie organ odwoławczy zauważył, że z ustaleń zawartych w protokole oględzin wynika, że na działkach nr [...] i [...] ziemia została rozplanowana w celu wyrównania powierzchni terenu, a na wjeździe na działkę zgromadzono kliniec. Kliniec został wykorzystany do utwardzenia wjazdu i wykonania placu postojowego (co wynika z materiałów załączonych do odwołania). Zdaniem Kolegium, rozplanowanie ziemi w ramach jednej nieruchomości nie stanowi składowania ani magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Powyższe organ II instancji ocenił w kategoriach prac ziemnych mających na celu wyrównanie powierzchni nieruchomości, nie zaś jako magazynowanie odpadów stanowiące przesłankę wszczęcia postępowania na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Natomiast kliniec który stanowi materiał budowlany, został wykorzystany do utwardzenia wjazdu na nieruchomość, jak i budowy miejsca postojowego. Jeżeli na działce zalegają jeszcze hałdy klinca, to także nie można przyjąć, że stanowi on odpad, bowiem nie sposób przyjąć, by materiał budowlany można było definiować jako odpad w rozumieniu ustawy o odpadach. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W ocenie Kolegium, w opisanym stanie faktycznym zarówno rozplanowana ziemia, jak i nawieziony materiał budowlany w postaci klińca nie stanowi substancji, której posiadacz miał zamiar pozbycia się. Kolegium wyjaśniło także, że nie stanowi podstawy wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania naruszenie zakazów określonych w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisach dotyczących obszaru chronionego krajobrazu, czy naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Ewentualne rozplanowanie ziemi na działce nr [...] i [...] w Ł. oceniono natomiast jako działanie właściciela skutkujące możliwością naruszenia stosunków wodnych. W kwestii tej Kolegium wypowiedziało się w decyzji z dnia 11 kwietnia 2025 r. SKO.PW/4171/6/2025. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie nie zgodziła się M. P. i pismem z dnia 24 maja 2025 r., uzupełnionym pismem z dnia 3 czerwca 2025 r., wniosła na nią skargę, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o odpadach, o ochronie środowiska, o ochronie przyrody, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D.), Kodeksu postępowania cywilnego, Kodeksu postępowania administracyjnego, a także przepisów prawa procesowego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, sprzeczność ustaleń SKO z treścią zebranego w sprawie materiału oraz przewlekłość postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że Kolegium podważa udział jej oraz M. S. w postępowaniu jako wnioskodawczynie/strony postępowania. Skarżąca stwierdziła, że wobec braku regulacji o charakterze szczególnym, w postępowaniu dotyczącym art. 26 ustawy o odpadach zastosowanie znajduje ogólna regulacja art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, nałożenie określonych obowiązków wynikających z art. 26 ustawy o odpadach na posiadacza odpadów oraz prowadzenie z urzędu postępowania nie powinno mieć znaczenia dla ustalenia kręgu stron postępowania co zostało pominięte przez SKO. W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty, które potwierdzają okoliczności istnienia interesu prawnego przysługującego skarżącej i M. S. jako współwłaścicielkom działki sąsiedniej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a tym samym do bycia stroną postępowania. Skarżąca podniosła, że w skutek wykonanych prac na działkach [...] oraz [...] doszło do przemieszczenia znacznej ilości mas ziemnych (ok 40 wywrotek co daje szacunkowo ok. 350 m3 - w tym cześć ziemi wywieziono z działek, w wyniku czego na granicy działek [...] i [...] powstała skarpa o wysokości do ok. 1,5 m pomierzona przez współwłaścicielkę w obecności funkcjonariuszy urzędu gminy w trakcie oględzin dnia 13 listopada 2024 r., a ziemia ta została przemieszczona tworząc z kolei nasyp do ok. 1,5 m. Istnienie wytworzonej skarpy oraz niwelacji terenu zostało potwierdzone przez funkcjonariuszy gminy w protokole z oględzin w terenie. Tym samym pozbyto się mas ziemnych z działki [...] i nawieziono je głównie na działkę [...], a część z nich wywieziono poza ten teren. Co więcej w wyniku wykonanych prac doszło również do ingerencji (punktowo) w teren działki nr [...] poprzez zagarnięcie mas ziemnych. Skarżąca wskazała, że wielokrotnie podnosiła, że powstały stan rzeczy negatywnie wpływa na działkę nr [...] powodując erozje powstałej skarpy co potwierdza ekspertyza opracowana przez uprawnionego geologa. W związku z czym powstała skarpa wymaga odtworzenia stanu poprzedniego poprzez nadsypanie wcześniej przemieszczonych mas ziemnych, składowanych nielegalnie, głównie na działce [...] w celu zabezpieczenia tego obszaru. Zdaniem skarżącej, w wyniku zrealizowanych prac wartość rynkowa podkopanej działki z pewnością spadła a jakiekolwiek zamierzenia budowlane na działce [...] zostały ograniczone (konieczność bezpiecznego odsunięcia się z obiektami od niestabilnej skarpy). Skarżąca powołała się przy tym na treść art. 144 oraz art. 147 Kodeksu cywilnego, bowiem w wyniku zmiany ukształtowania terenu poprzez przemieszczenie znacznych mas ziemnych (głównie z działki [...] na działkę [...]) zmieniono stosunki wodne tym samym w wyniku nawiezienia odpadu poprzez przemieszczenie mas ziemnych na ww. działkach użytkowanych wcześniej jako rolnie utworzono wypoziomowany obszar (wcześniej działki były ukształtowane ze znacznym spadkiem sięgającym miejscami nawet ok 20% - różnica pomiędzy najniższym a najwyższym punktem sięga 3,4 m), który został utwardzony tłuczniem/kamieniem i służy jako plac parkingowy co potwierdziło SKO w decyzji, a za dojazd do tego placu służy zjazd z drogi gminnej wykonany bądź przebudowany bez wymaganej decyzji administracyjnej na co Urząd Gminy w ogóle nie zareagował wskazując, że to nie zjazd a jedynie zakrycie rowu. Utworzony plac parkingowy sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...]. Tymczasem zgodnie z obowiązującymi przepisami (warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) stanowiska postojowe należy na działce budowlanej (nie rolnej) sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 3 m (parking graniczy bezpośrednio z działką nr [...]). Kolegium (a wcześniej również UG) uznało za zgodne z prawem istnienie parkingu na działce rolnej. Skarżąca podniosła, że wielokrotnie wskazywała, że działki, na których składowane są odpady (wcześniej składowano tam również odpady niebezpieczne m.in. wraki aut) były wcześniej użytkowane rolnie, a ich status się nie zmienił (nie zostały wyłączone z produkcji rolnej natomiast zmienił się sposób ich użytkowania - powstał plac postojowy!). Zdaniem skarżącej, w wyniku wykonanych prac oraz parkowania pojazdów na działkach [...] i [...] dochodzi do immisji pośrednich m.in. spalin, hałasu, wibracji, pylenia, podkopania granicy (powstanie skarpy i jej erozji), zmiany stosunków wodnych, wykonanie prac ziemnych bez zgód/uzgodnień oraz immisji bezpośrednich m.in. ingerencję w teren działki nr [...] (częściowo w obszarze granicy działek [...] i [...] oraz w obszarze rowu przydrożnego należącego w części do działki nr [...]). Zmiany spadków i kierunków spływu wód w wyniku wykonanych prac powoduje dalsze podmywanie i rozmakanie powstałej skarpy a odsłonięty w wyniku prac ziemnych obszar na granicy i okolicy granicy działek [...] oraz [...] powoduje wypływanie wody podskórnej oraz postępujący proces osuszania. Zdaniem skarżącej, erodująca skarpa negatywnie oddziałuje na jej działkę powodując zarywanie ziemi w tym degradacje gruntu przy granicy oraz niszczenie drzew i krzewów. Wykonywanie prac na jej działce rolnej nr [...] sprzętem rolniczym (np. ciągnik) w okolicy i na granicy działek [...] i [...] grozi ich przewróceniem (wcześniej była tam miedza z łagodnym spadkiem w kierunku działki [...]). Skarżąca uważa zatem, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa po zgłoszeniu, organ I instancji zobowiązany był w drodze decyzji, zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, nakazać posiadaczowi tych odpadów ich usuniecie z działki rolnej. Skarżąca wskazała również, iż prawami materialnymi są prawa właściciela nieruchomości w postępowaniach tzw. środowiskowych. Zgodnie z definicją strony, zawartą art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto w myśl art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów przyległych należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Tym samym w miejscowym planie zagospodarowania terenu gminy D. jednoznacznie określono zakazy obowiązujące na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...], na którym znajdują się przedmiotowe działki w związku z czym oczywistym jest, iż skoro zakaz ten dotyczy wszystkich to w interesie prawnym skarżącej jest zadbanie, żeby zwłaszcza na sąsiedniej działce nie wykonywano działań niezgodnych z tymi obostrzeniami, które wpływają negatywnie na jej działkę. Sprawa zakazów na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] (tożsamych z zakazami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) została pominięta przez organ I instancji oraz SKO w kontekście przedmiotowej decyzji pomimo tego, że jest z nią ściśle związana i była przedmiotem sprawy dotyczącej wykonania prac ziemnych w postaci nawiezienia odpadu w tym złamania zakazów m.in. zniekształcenia rzeźby terenu czy degradacji gruntu na działce rolnej. Skarżąca powołała się też na treść art. 323 ustawy Prawo ochrony środowiska " z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz.U.2024.0.54), zgodnie z którym podmiot, który czuje się zagrożony, może żądać przywrócenia do stanu poprzedniego i podjęcia środków zapobiegawczych. W przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania skarżąca wskazała, że SKO na jej odwołanie w dniu 12 lutego 2025 r. wydało postanowienie (po 34 dniach - licząc od złożenia wniosku), w którym przedłużyło termin załatwienia spraw do dnia 20 marca 2025 r. (tj. o kolejne 36 dni) "z uwagi na skomplikowany charakter sprawy". Następnie Kolegium wydało kolejne postanowienie z dnia 17 marca 2025 r. (po 67 dniach) wzywające Wójta Gminy D. do uzupełnienia materiałów postepowania poprzez przesłanie wypisów z rejestru gruntów dla działek nr [...] w Ł. - w terminie 1 dnia od doręczenia niniejszego wezwania. Tym samym wydłużono termin załatwienia sprawy do 4 kwietnia 2025 r. (o kolejne 17 dni, gdzie organ I instancji ma dostarczyć wypis z rejestru gruntów w terminie 1 dnia). Dnia 4 kwietnia 2025 r. SKO ponownie zmieniło termin załatwienia sprawy na 14 kwietnia 2025 r., tj. o kolejne 10 dni. Począwszy od dnia złożenia przez skarżącą wniosku do wydania decyzji przez SKO (tj. dnia 11 kwietnia) sprawa trwała 91 dni (cała sprawa od momentu zgłoszenia do organu I instancji trwała już ponad 8 miesięcy). Decyzję skarżąca otrzymała za pośrednictwem poczty w dniu 28 kwietnia 2025 r. Powyższe wskazuje więc, według skarżącej, na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz błędy proceduralne. Skarżąca dodała, że również współwłaścicielka działki nr [...], która nie odwoływała się od decyzji organu I instancji, od początku jest informowana przez SKO o całym przebiegu sprawy za pismem, otrzymała również zaskarżoną decyzję SKO. Zdaniem skarżącej oznacza to, że w przedmiotowej sprawie została ona uznana za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 7 sierpnia 2025 r. uczestnik postępowania S. S. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Zdaniem uczestnika, Kolegium zasadnie uznało, że w sprawach tego rodzaju jak w niniejszej sprawie decyzje wydaje się z urzędu, a nie na wniosek osoby fizycznej, nawet jeżeli jest ona właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Uczestnik nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej, że pojazdy znajdujące się na jego działce stanowią odpady w rozumieniu ustawy o odpadach, gdyż stanowią one jego własność i nie zostały porzucone. Również zarzut dotyczący tzw. immisji pozostaje bez związku z przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie ustawy o odpadach. W ocenie uczestnika, skarżąca nie przedstawiła żadnych obiektywnych dowodów wskazujących na przekroczenie przez niego dopuszczalnych granic korzystania z jego nieruchomości. Uczestnik podkreślił, że znajdujące się na jego działce pojazdy nie generują żadnych spalin, hałasu ani drgań, gdyż nie są użytkowane. Tym samym nie dochodzi do żadnych immisji. Poza tym roszczenia z tytułu immisji są rozstrzygane na gruncie prawa cywilnego. Ponadto uczestnik postępowania stwierdził, że na jego działce nie powstały żadne nowe obiekty mogące znacząco oddziaływać na środowisko, nie doszło do likwidacji zadrzewień ani do ingerencji w stosunki wodne. Z kolei widoczne nasypy ziemi nie mają charakteru robót trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona według kryterium legalności wykazała, że skarga jest częściowo zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa z następujących powodów: 1.Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach (Dz.U.2023.1587 t.j. z dnia 2023.08.10) Stosownie do art. 26 tej ustawy : Posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust 1). Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust 2). Nakaz usunięcia odpadów, o którym mowa w ust. 2, z terenów zamkniętych oraz z nieruchomości, którymi gmina włada jako władający powierzchnią ziemi, a niebędących w posiadaniu innego podmiotu - wydaje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska (ust 3). Decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie (ust 3a). Jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 2, właściwy organ stwierdzi, że za gospodarowanie odpadami odpowiedzialny jest również inny posiadacz odpadów, może wydać decyzję o nałożeniu obowiązku wykonania ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 2, przez tego posiadacza odpadów. Odpowiedzialność posiadaczy odpadów za wykonanie decyzji jest solidarna (ust 3b). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił w wystarczającym stopniu charakteru złożonego przez M. S. i M. P. pisma z dnia 8 października 2024 r i nie ocenił prawidłowo jego treści. Na rozprawie sądowej w dniu 25 września 2025 r (k - 71) skarżąca M. P. i uczestniczka M. S. stanowczo i konsekwentnie twierdzą, że ich pismo z dnia 8 października 2024 r, które organ uznał za wniosek, w istocie rzeczy jest jedynie pismem informującym o konieczności podjęcia przez organ działań w związku z naruszeniem warunków chronionego krajobrazu [...]. Jeżeli pismo to nie było wnioskiem w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie pismem sygnalizacyjnym, to znaczy dającym organowi impuls do działania z urzędu, to wymagało innej reakcji organu. Tymczasem w odpowiedzi na to zawiadomienie Wójt Gminy D. wszczął 21 października 2024 r postępowanie na wniosek M. P. i M. S. w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji wydał decyzję odmowną w sprawie. Problemem wszczęcia i prowadzenia postępowań administracyjnych (w sprawach wszczynanych wyłącznie z urzędu) na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach budowlanych, czego wyrazem była Uchwała NSA II OPS 2/25 z dnia 8 września 2025 r. Uchwała ta zawiera ogólne rozważania prawne, które mogą mieć zastosowanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Jak wskazano: "1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku." Skoro treść przepisu art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach (Dz.U.2023.1587 t.j. z dnia 2023.08.10) jest jasna i nie nasuwa wątpliwości, że postępowanie inicjowane jest na zasadzie oficjalności, to wyłączone jest zainicjowanie postępowania na wniosek (przy czym skarżące twierdzą, że takiego wniosku nie składały). Jednocześnie "instytucja procesowa przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania inicjowanego na zasadzie oficjalności (zob. wyrok NSA z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3193/18; M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, s. 477, R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 391). Skierowany do organu nadzoru budowlanego wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania nie stanowi "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nie jest zaś wnioskiem, który inicjowałby jakieś odrębne postępowanie, którego złożenie obligowałoby organ do wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia (por. wyrok NSA z 24 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1742/22). W postępowaniach wszczynanych na zasadzie oficjalności przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie stwarza podstawy prawnej do wydania postanowienia odmownego z tej przyczyny, że wydając takie postanowienie organ byłby jedynym jego adresatem" (z uzasadnienia uchwały II OPS 2/25). 2. Organ II instancji nie wyjaśnił w motywach zaskarżonej decyzji (ani nawet w odpowiedzi na skargę) z jakich powodów postępowanie administracyjne w pierwszej instancji należy umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r poz. 572 ze zm.) Uzasadnienie decyzji powinno w pełni korespondować z wyrzeczeniem, tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak szczegółowych rozważań dotyczących spełnienia przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a, bowiem umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią tego przepisu. Samo odwołanie się przez organ do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa spełnienia przesłanek umorzenia postępowania przed organem I instancji o których mowa w art. 105 k.p.a. Z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach wynika, że decyzja w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania wydawana jest z urzędu. Postępowanie w tym przedmiocie nie może być zatem wszczęte na wniosek. Właściwy organ prowadzący postępowanie z urzędu powinien każdorazowo ustalić zakres podmiotowy stron postępowania na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach w związku z art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy poczynił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji luźne uwagi dotyczące stron postępowania i potrzeby dokonania analizy zasadności uznania za strony osób, które złożyły zawiadomienie. Jednocześnie nie wyjaśnił czy złożone odwołanie pochodziło od strony postępowania. Gdyby organ doszedł do wniosku, że wnosząca odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., to takie stwierdzenie wymagałoby reakcji organu odwoławczego w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ poczynił uwagi "na marginesie", które nie wyjaśniają wystarczająco dlaczego organ zakwalifikował wykonane prace ziemne jako wyrównanie powierzchni nieruchomości z wykorzystaniem wyłącznie materiału budowlanego, nie zaś jako magazynowanie odpadów stanowiące przesłankę wszczęcia postępowania na podstawie art. 26 ust 2 ustawy o odpadach. Do pisma skarżącej i uczestniczki z dnia 19 września 2024 r skierowanego do organu, znajdującego się w aktach administracyjnych (załącznik nr 2 do odwołania "zaskarżenia") dołączono materiał zdjęciowy ( również k – 23-31 akt sądowych), na których uwidocznione są m. inn. wraki samochodów, opony, gruz, pojemniki plastikowe. Te rozważania organu są próbą uzasadnienia bezzasadności zgłoszonego zawiadomienia, a nie bezprzedmiotowości postępowania. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że umorzenie postępowania administracyjnego wiąże się z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, a bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. (Komentarz do kpa pod red. Prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego str 422 , art. 105, teza II.4., Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014) Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. – gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. W zaskarżonej decyzji umorzenie postępowania nie zostało należycie uzasadnione, nie wykazano bowiem związku z art. 105 § 1 k.p.a. Wobec tego stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji nie spełniło koniecznych wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji nie wyjaśnił przyczyny bezprzedmiotowości, którą powinien stwierdzić i wykazać w decyzji o umorzeniu postępowania wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę. Uzasadnienie decyzji, stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej. Z treści art. 11 k.p.a. wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się i nie wyjaśni okoliczności istotnych dla sprawy. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji administracyjnej. Jedynie przeprowadzenie postępowania w sposób odpowiadający wymogom określonym w powyższych przepisach, a zwłaszcza prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji, w ramach którego organ odniesie się do zarzutów strony skarżącej i wyjaśni przesłanki rozstrzygnięcia, stanowi o możliwości kwalifikacji działania organu jako opartego na przepisach prawa i budzącego zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej. Rolą sądu nie jest zatem czynienie w sprawie ustaleń faktycznych za organ rozpatrujący sprawę, nawet jeżeli w aktach sprawy znajdują się dokumenty mające dla sprawy istotne znaczenie. Rolą sądu jest wyłącznie poddanie kontroli legalności tych ustaleń, wyprowadzonych z nich wniosków i zastosowanych przepisów prawa. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. 3. Rozważania skargi dotyczące zarzucanych immisji, erozji skarpy, zmiany stosunków wodnych, negatywnych oddziaływań na nieruchomość w kontekście art. 144 i 147 kodeksu cywilnego i ewentualnych możliwych cywilnych postępowań, a także zarzucanej przewlekłości postępowania nie miały znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. W sprawie doszło zatem do naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania – w szczególności art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Organ II instancji rozpozna złożone odwołanie ponownie, uwzględniając powyższe uwagi. Dokona niezbędnych ustaleń, wyeliminuje dostrzeżone uchybienia, o których mowa w uzasadnieniu wyroku, a rozstrzygnięcie uzasadni w zgodzie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca nie wnosiła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego (protokół rozprawy k -71 )