I OSK 1461/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1897/23 w sprawie ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 6 lipca 2023 r. nr LXXXIV/2759/2023 w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie w drodze bezprzetargowej niezabudowanych części nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz A. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 lutego 2024 r. I SA/Wa 1897/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 6 lipca 2023 r. nr LXXXIV/2759/2023 w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie w drodze bezprzetargowej niezabudowanych części nieruchomości: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądził od Rady Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżącego A. W. kwotę 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Stołecznego Warszawy. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. przepisów postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały z uwagi na rzekome naruszenie § 2 ust. 6 oraz § 2 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 kwietnia 2004 r. nr XXVI11/534/2004 w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m. st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r. Nr 119 poz. 2927), zwanej dalej "uchwałą generalną", w sytuacji, w którym § 2 ust. 6 uchwały generalnej wprost dopuszcza zbycie nieruchomości wyłącznie za zgodą Rady Miasta Stołecznego Warszawy m. in. w sytuacji, w której prowadzone jest postępowanie zainicjowane wnioskiem złożonym w terminie uniemożliwiającym w świetle obowiązujących przepisów prawa zwrot nieruchomości, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie; 2. prawa materialnego: a) § 2 ust. 6 załącznika do uchwały generalnej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 2 ust 6 załącznika do uchwały generalnej należy wiązać z postępowaniami prowadzonymi przed organem w sprawie z wniosków o zwrot nieruchomości, przy czym ocena czy wniosek został złożony w terminie uniemożliwiającym w świetle obowiązujących przepisów prawa zwrot nieruchomości nie może być przez organ dokonana dowolnie, bez przeprowadzenia stosownego postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem, podczas gdy z treści przywołanego § 2 ust. 6 załącznika wynika wprost, że zgoda Rady Miasta Stołecznego Warszawy nie jest w żaden sposób uzależniona od braku rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości w tych wszystkich sytuacjach, w których wniosek taki został złożony w terminie uniemożliwiającym w świetle obowiązujących przepisów prawa jego uwzględnienie; b) § 2 ust. 2 załącznika do uchwały generalnej poprzez błędne uznanie, że kwestionowana uchwała została powzięta bez przeprowadzenia analizy stanu prawnego nieruchomości, podczas gdy ów stan prawny nieruchomości został dokładnie zbadany, czemu organ dał wyraz w uzasadnieniu projektu uchwały (str. 4); c) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: u.s.g.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący posiada interes prawny we wniesieniu skargi na powołaną w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 6 lipca 2023 r. Powyższe w konsekwencji skutkowało bezzasadnym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, w której sąd pierwszej instancji powinien skargę odrzucić a ew. oddalić. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W kolejnych pismach procesowych strony rozbudowały swoje argumenty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tej sprawie natomiast zarzut postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) treściowo pokrywa się z pierwszym zarzutem opartym na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a zatem rozpoznane one zostaną łącznie. W istocie w tej sprawie, na tle postawionych zarzutów, do rozstrzygnięcia pozostają dwa problemy: 1) czy skarżący posiada interes prawny, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., we wniesieniu skargi na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 6 lipca 2023 r. nr LXXXIV/2759/2023 w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie w drodze bezprzetargowej niezabudowanych części nieruchomości położonych w Dzielnicy Wola m. st. Warszawy w rejonie al. Solidarności i ul. Żelaznej, szczegółowo opisanych w uchwale, i czy interes ten został naruszony zaskarżoną uchwałą; 2) czy Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały naruszył § 2 ust. 6 załącznika do uchwały generalnej poprzez jego błędną wykładnię przez przyjęcie, że przepis ten należy wiązać z postępowaniami prowadzonymi przed organem w sprawie z wniosków o zwrot nieruchomości, podczas gdy z § 2 ust. 6 załącznika wynika wprost, że zgoda Rady Miasta Stołecznego Warszawy nie jest w żaden sposób uzależniona od braku rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości w tych wszystkich sytuacjach, w których wniosek taki został złożony w terminie uniemożliwiającym w świetle obowiązujących przepisów prawa jego uwzględnienie. Pierwszy z tych problemów nie został właściwie "zbudowany" normatywnie w zarzucie 2.c. skargi kasacyjnej, ponieważ zarzut ten odwołuje się wyłącznie do art. 101 ust. 1 u.s.g., pomijając inne ewentualnie powiązane z nim normy, które mogłyby potwierdzić lub zaprzeczyć naruszeniu interesu prawnego skarżącego. "Interes prawny lub uprawnienie" muszą wynikać z przepisów prawa materialnego i rekonstruowanych z nich konkretnych norm prawnych. To one są źródłem uprawnień i interesów prawnych, co oznacza, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem" (zob. wyrok NSA z 12.08.2025 r. II GSK 1155/25, LEX nr 3904255). Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z 26.07.2022 r. II SA/Gd 588/22, LEX nr 3370575). Tymczasem w tej sprawie skarżący kasacyjnie organ nie mógł się zdecydować, czy A. W. w ogóle nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, czy też jego interes prawny nie został naruszony i z jakiej normy materialnej miałby on wynikać. Wątpliwości te znajdują wyraz w konkluzji zarzutu, gdzie skarżący kasacyjnie stwierdza, że Sąd I instancji powinien skargę kasacyjną odrzucić lub oddalić, a te rozstrzygnięcia mają związek z naruszeniem lub nie interesu prawnego na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zarzut ten nie został również w żaden sposób uzasadniony w skardze kasacyjnej, co utrudnia odniesienie się do niego. Zauważyć przy tym należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji również nie wskazuje wprost, z jakiej normy prawnej wynika interes prawny skarżącego (wspomina jedynie o toczącym się postępowaniu zwrotowym), ale stwierdza za to, że interes ten został naruszony przez normę wynikającą z § 2 ust. 6 załącznika do uchwały generalnej, bowiem przepis ten należy wiązać z postępowaniem prowadzonym przed właściwym organem w sprawie z wniosku o zwrot nieruchomości. Ponieważ, z uwagi na powyższe okoliczności, skarga kasacyjna nie stawia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. zauważyć należy, że w skardze na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 6 lipca 2023 r. został postawiony zarzut naruszenia art. 214 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), a toczące się postępowanie administracyjne w tym trybie (zawieszone w postępowaniu odwoławczym) zostało w aktach sprawy udokumentowane i jego przedmiot obejmuje sporne części nieruchomości. Ustęp 1 omawianego przepisu stanowi, że "Poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. zgłosili oni lub ich następcy prawni wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona nieruchomość stanowiąca ich dawną własność". "O przyznaniu prawa użytkowania wieczystego gruntów i o zwrocie budynków orzeka właściwy organ" (ust. 3). Przepis ten (w ust. 1) kreuje więc po stronie dawnych właścicieli nieruchomości "warszawskich" roszczenie majątkowe o ich zwrot, przy czym orzec o tym roszczeniu może tylko właściwy organ (ust. 3). Roszczenie takie, jako prawo majątkowe, podlega ochronie na gruncie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Stąd wynika naruszenie interesu prawnego skarżącego, ponieważ zaskarżona uchwała, umożliwiając zbycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, przed rozstrzygnięciem przez właściwy organ o tym, czy zgłoszone roszczenie może być zrealizowane, niweczyłaby de facto prawo majątkowe, o jakim mowa w art. 214 ust. 1 u.g.n. (zwrot w naturze byłby niemożliwy). O tym ostatnim (czyli o możliwości realizacji roszczenia) może zaś orzec wyłącznie właściwy organ we właściwej procedurze. Tymczasem kompetencja do rozstrzygania o jednej z zasadniczych przesłanek roszczenia z art. 214 ust. 1 u.g.n., dotycząca ustalenia terminu jego zgłoszenia (co może być okolicznością sporną, jak wynika z akt sprawy), została scedowana w § 2 ust. 6 załącznika do uchwały generalnej, na organ uchwałodawczy jakim jest Rada Miasta Stołecznego Warszawy. Z tego ostatniego przepisu prawa miejscowego wynika bowiem, że za zgodą Rady Miasta Stołecznego Warszawy możliwe jest zbycie nieruchomości, gdy toczy się postępowanie zainicjowane wnioskiem złożonym w terminie uniemożliwiającym, w świetle obowiązujących przepisów, zwrot nieruchomości. Tym samym o tym, czy wniosek został złożony w terminie przesądzałby organ uchwałodawczy, co mogłoby prowadzić do tego, że organ właściwy, w rozumieniu art. 214 ust. 3 u.g.n., zostałby pozbawiony skutecznej i pełnej możliwości orzekania o roszczeniu, gdyż przesłanki jego spełnienia mogłyby ulec zmianie w czasie trwania właściwego postępowania, a podmioty uprawnione mogłyby w ten sposób zostać pozbawione skutecznej realizacji prawa majątkowego, chronionego konstytucyjnie. Zatem takie scedowanie kompetencji do decydowania o terminie do złożenia wniosku, w tym wypadku złożonego w trybie art. 214 ust. 1 u.g.n., uzasadniało pominięcie przez Sąd I instancji regulacji zawartej w § 2 ust. 6 załącznika do uchwały generalnej. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji "Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom." "Niekwestionowaną natomiast konsekwencją zasady wyrażonej w komentowanym przepisie jest prawo sędziego do incydentalnej kontroli legalności (zgodności z ustawami i aktami wyższego rzędu) aktów podustawowych (np. rozporządzeń czy aktów prawa miejscowego). Tego rodzaju kontrola nie prowadzi do pozbawienia takiego aktu mocy obowiązującej, lecz jedynie do odmowy jego zastosowania w konkretnej sprawie (NSA – I OSK 1904/15; WSA – II SA/Ol 448/17; WSA – II SA/Op 219/20; TK – U 2/97)" B. Naleziński [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 178). W tym kontekście zaskarżony wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego lub niepełnego uzasadnienia, co do zasady odpowiada prawu. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.