III SA/Wa 752/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Skrodzki, Sędziowie sędzia WSA Monika Barszcz, sędzia WSA Anna Zaorska (sprawozdawca), Protokolant referent Krzysztof Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L. na czynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) uznaje obowiązek Szefa Krajowej Administracji Skarbowej do udzielenia Prezydentowi Miasta L. informacji zgodnie z wnioskiem z 17 sierpnia 2018 r., 3) zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz Prezydenta Miasta L. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z 17 sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta L. (dalej: "Prezydent" "Skarżący") zwrócił się do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej o udostępnienie informacji dotyczących danych kontrahentów dłużnika M. sp. z o.o. z siedzibą w L., na podstawie jednolitych plików kontrolnych składanych począwszy od lipca 2017 r. Jako podstawę prawną udostępnienia informacji Prezydent powołał art. 36 § 1, § 1a i § 1b ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a."). 2. Pismem z 22 sierpnia 2018 r. Ministerstwo Finansów Departament Analiz, realizujący zadania Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w zakresie obsługi jednolitych plików kontrolnych (dalej: "Szef KAS"), odmówił udostępnienia danych wynikających z jednolitych plików kontrolnych. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 82 § 1b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018, poz. 800 ze zm., dalej "O.p."), to Szef KAS jest odbiorcą i dysponentem przekazywanych ewidencji w formie jednolitego pliku kontrolnego (JPK_VAT). Podał, że zgodnie z art. 82 § 2d O.p., pliki JPK VAT udostępniane są organom Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "KAS") do realizacji celów i zadań ustawowych, tymczasem Skarżący jako organ egzekucyjny nie jest organem KAS. Szef KAS podkreślił, że informacje o prowadzonej ewidencji przekazywanej w formie jednolitego pliku kontrolnego, o której mowa w art. 109 ust. 3 ustawy z 11 marca 2004 r .o podatku od towarów i usług (Dz.U. z 2017 r., poz. 1221 ze zm., dalej: "ustawa o VAT") zawierają indywidualne dane, a tym samym objęte są tajemnicą skarbową w myśl 293 § 1 O.p. Podał, że zgodnie z art. 294 § 1 pkt 4a O.p. informacje wynikające z przekazywanych Szefowi KAS ewidencji w formie jednolitego JPK VAT mogą być udostępniane innym podmiotom jedynie w trybie i na warunkach określonych w dziale VII O.p. Przepisy ww. działu O.p. stanowią bowiem lex specialis nie tylko w odniesieniu do przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej, ochronę danych osobowych, ale również w odniesieniu do innych regulacji, w tym przepisów kodeksu postępowania cywilnego, w związku z czym należy je stosować również do wniosków organów egzekucyjnych. Organ zauważył, że stosownie do treści art. 299 § 1 w zw. z art. art. 298 § 3 pkt 8a O.p. informacje zawarte w aktach spraw podatkowych, mogą być udostępnione upoważnionemu przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę albo marszałka województwa kierownikowi jednostki organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego niemającej osobowości prawnej oraz upoważnionemu pracownikowi tej jednostki, do wykonywania w jego imieniu praw i obowiązków wierzyciela na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w zakresie niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego. Szef KAS stwierdził, że przepisy Działu VII O.p. nie przewidują możliwości udostępnienia podmiotom, o których mowa w art. 299 § 3 pkt 8a O.p., jako organom egzekucji danych zawartych w plikach JPK_VAT, gdyż dokumenty te są odzwierciedleniem zapisów zawartych w ewidencji zakupu i sprzedaży, przy czym po ich przesłaniu do Szefa KAS nie stanowią one akt postępowania podatkowego, o których mowa w art. 299 § 1 O.p. Dodatkowo wskazał, że w przepisie art. 13 § 2 O.p. brak jest zapisu, że w tego rodzaju sprawach Szef KAS występuje jako organ podatkowy. 3. W skardze do sądu administracyjnego złożonej na ww. czynność Szefa KAS, Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności i nakazanie udzielenia Skarżącemu przez Szefa KAS wnioskowanych informacji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 36 § 1 i 1b u.p.e.a., poprzez ich wadliwą wykładnię skutkującą niezastosowaniem w sprawie, co polegało na uznaniu, że Szef KAS nie jest zobowiązany do udzielenia żądanych informacji dotyczących kontrahentów dłużnika Skarżącego z Jednolitego Pliku Kontrolnego (JPK VAT) oraz uznaniu, że ich udzielenie będzie stanowiło naruszenie tajemnicy skarbowej, mimo że przepis art. 36 § 1 i § 1b u.p.e.a. stanowi samodzielną podstawę prawną uprawniającą organ egzekucyjny do żądania od organów administracji publicznych oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych udzielenia informacji w zakresie niezbędnym do wszczęcia lub prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a także innych podmiotów, a udostępnienie informacji przez te organy i jednostki im podległe nie narusza obowiązku zachowania przez nich tajemnicy skarbowej określonej w odrębnych przepisach; - art. 36 § 2 u.p.e.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, tj. nieprzedstawienie przez organ żądanych okoliczności i podstaw sankcjonujących uchylenie się od obowiązku udzielenia żądanych informacji, mimo że zgodnie z art. 36 § 2 u.p.e.a. od wykonania żądania udzielenia informacji można uchylić się jedynie w takim zakresie, w jakim według przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego można odmówić zeznań w charakterze świadka albo odpowiedzi na zadane pytanie. W uzasadnieniu skargi Skarżący zwrócił uwagę, że Jednolity Plik Kontrolny zawiera informacje o dokonanych przez podatnika (dłużnika/zobowiązanego) zakupach i sprzedaży, które mogą przyczynić się do pozyskania wiedzy o potencjalnych składnikach majątkowych na potrzeby egzekucji. W tym stanie rzeczy niezbędnym i celowym dla prowadzonej egzekucji jest uzyskanie przez organ egzekucyjny informacji wynikających z ewidencji sprzedaży przekazywanych przez podatników Szefowi KAS. Pozyskanie wszelkich informacji przez organ egzekucyjny służy wyłącznie realizacji obowiązków ustawowych i ma na celu poprawę sprawności i skuteczności egzekucji obowiązków publicznoprawnych, przy braku jakiegokolwiek zagrożenia dla ochrony danych dłużnika objętych tajemnicą skarbową. W tym kontekście, zdaniem Skarżącego, Szef KAS – jako dysponent informacji pochodzących z JPK_VAT – realizując przedmiotowy wniosek winien przekazać żądane informacje lub poinformować o ich braku. Zdaniem Skarżącego, przepis art. 36 § 1 u.p.e.a. stanowi samodzielną podstawę prawną uprawniającą m.in. organ egzekucyjny do zbierania informacji od organów administracji publicznej w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji, a ich udostępnianie nie narusza obowiązku zachowania tajemnicy skarbowej. W ocenie Skarżącego, określenie w art. 82 § 2d O.p. celu gromadzenia danych, nie stoi w sprzeczności wobec udostępniania tych danych na odrębnej podstawie prawnej. Odmienne założenie stawiałoby bowiem naczelnika urzędu skarbowego (jako jeden z organów egzekucyjnych i organ KAS) w uprzywilejowanej pozycji wobec pozostałych administracyjnych organów egzekucyjnych. 4. W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. 5. W piśmie procesowym z 16 lipca 2019 r. Skarżący ponownie wskazał, że udzielnie informacji żądanej przez organ egzekucyjny na podstawie art. 36 § 1 u.p.e.a. nie narusza obowiązku zachowania tajemnicy określonej w odrębnych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. 6.2. Spór w sprawie dotyczył zasadności odmowy przez Szefa KAS udzielania Prezydentowi Miasta L., działającemu jako wierzyciel i organ egzekucyjny, informacji dotyczących danych kontrahentów dłużnika M. sp. z o.o. z siedzibą w L., na podstawie Jednolitych Plików Kontrolnych. 6.3. W ocenie Sądu, żądanie Prezydenta Miasta L. dotyczące udzielenia przez Szefa KAS informacji z dokumentów stanowiących Jednolity Plik Kontrolny ma swoje wyraźnie umocowanie w przepisie art. 36 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, w zakresie niezbędnym do wszczęcia lub prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz udzielania pomocy na podstawie ustawy o wzajemnej pomocy organ egzekucyjny lub wierzyciel, o którym mowa w art. 5, może żądać od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, jak również zwracać się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych, a także innych podmiotów. Informacje i wyjaśnienia, o których mowa w § 1, udzielane są nieodpłatnie przez uczestników postępowania egzekucyjnego oraz organy administracji publicznej i jednostki im podległe lub przez nie nadzorowane (art. 36 § 1a u.p.e.a.). Ponadto, jak stanowi art. 36 § 1b u.p.e.a., udostępnianie informacji przez organy i jednostki, o których mowa w § 1a, oraz dłużników zajętej wierzytelności nie narusza obowiązku zachowania przez nich tajemnicy określonej w odrębnych przepisach. W ocenie Sądu, z powołanych regulacji w sposób jasny wynika, że wszystkie podmioty, do których zwróci się organ egzekucyjny o udzielnie informacji niezbędnych do wszczęcia lub prowadzenia postępowania egzekucyjnego, obowiązane są ich udzielić, o ile tylko takimi informacjami dysponują. Należy podkreślić, że jest to szczególne istotne dla zapewnienia organom egzekucyjnym możliwości skutecznego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. 6.4. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, przepisy Działu VII Ordynacji podatkowej "Tajemnica skarbowa" nie wyłączają takiej możliwości. Z przepisu artykułu 298 pkt 7 O.p. jednoznacznie wynika, że akta niezawierające informacji, o których mowa w artykule 182, czyli związanych z tajemnicą bankową, organy podatkowe udostępniają innym organom w przypadkach i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Jak wynika natomiast z art. 299 § 3 pkt 8a i 8b O.p., informacje zawarte w aktach spraw podatkowych organy podatkowe udostępniają również innym wskazanym w tym przepisie organom, w tym, m.in: - upoważnionemu przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę albo marszałka województwa kierownikowi jednostki organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego niemającej osobowości prawnej oraz upoważnionemu pracownikowi tej jednostki, do wykonywania w jego imieniu praw i obowiązków wierzyciela na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w zakresie niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego (art. 299 § 3 pkt 8a); - upoważnionemu przez organ egzekucyjny kierownikowi jednostki organizacyjnej gminy niemającej osobowości prawnej oraz upoważnionemu pracownikowi tej jednostki, do działania w jego imieniu jako organ egzekucyjny na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w zakresie niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego (art. 299 § 8b O.p.). W tym miejscu podkreślić należy, że przepis art. 298 O.p. posługuje się pojęciem "akta", a nie pojęciem "akta spraw podatkowych", tak jak art. 299 O.p. Tym samym pojęcia te nie są tożsame. W ocenie Sądu, na gruncie art. 298 O.p. pojęcie "akta" należy rozumieć szeroko, tj. jako zbiory wszelkich informacji posiadanych przez organy podatkowe. Innymi słowy, takimi aktami będą wszelkie dokumenty, w których posiadaniu są organy podatkowe, a które objęte są zakresem przedmiotowym art. 293 O.p. Ponadto przepis art. 298 O.p. dotyczy udostępnienia akt, a przepis art. 299 O.p. – jedynie informacji. Różnica między udostępnieniem akt, a udostępnianiem informacji zawartych w aktach sprawy jest taka, że w pierwszym przypadku podmiot uprawniony ma możliwość wglądu do akt i uzyskania kopii (odpisu) zawartych w aktach dokumentów. Natomiast udostępnianie informacji zawartych w aktach sprawy polega na zakomunikowaniu, co jest w aktach i co z tego wynika. W ocenie Sądu, skoro organy podatkowe, na podstawie art. 298 O.p., obowiązane są udostępnić innym organom akta, to tym bardziej nie powinno być przeszkód, aby na podstawie tego przepisu udostępnić jedynie informacje zawarte w tych aktach. Ponadto, to że dział VII O.p. posługuje się pojęciem organu podatkowego jako podmiotu uprawnionego do udostępniania akt, czy informacji, nie oznacza, że Szef KAS, jako pełniący rolę organu podatkowego jedynie w ściśle określonych sytuacjach, nie może takich informacji udzielać. W ocenie Sądu, przepisy art. 298 i 299 O.p. dotyczą udostępniania akt i informacji przez wszystkie organy podatkowe (odmiennie niż jak to przyjęto w art. 297 O.p. – tylko przez naczelników urzędów skarbowych i naczelników urzędów celno-skarbowych). Mają więc one zastosowanie do organów podatkowych wszystkich szczebli i instancji, w tym do Szefa KAS (art. 13 O.p.). Zdaniem Sądu, Szef KAS jest niewątpliwie organem uprawnionym między innymi do gromadzenia dokumentów JPK. Jest ich dysponentem. Tym samym jest organem zobowiązanym do ich udostępnienia, zgodnie z art. 36 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 298 pkt 7 O.p. W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Szefa KAS, że po pierwsze, nie jest organem podatkowym, o którym mowa w przepisach art. 298 i 299 O.p., oraz że przepisy te dotyczą udostępniania akt lub informacji z akt sprawy, a dokumenty JPK na etapie ich gromadzenia przez szefa KAS nie stanowią akt sprawy, oraz że Szef KAS może je udostępnić jedynie organom KAS do realizacji celów i zadań ustawowych. W ocenie Sądu, Szef KAS nie może uchylać się od obowiązku udostępnienia informacji, którymi dysponuje, a o które występuje organ egzekucyjny na podstawie art. 36 § 1 u.p.e.a. Ponadto, niezrozumiałe jest zasłanianie się przez Szefa KAS tajemnicą skarbową, co do danych wynikających z plików JPK, przy jednoczesnym odsyłaniu organu egzekucyjnego (Prezydenta) do właściwego naczelnika urzędu skarbowego o uzyskanie tych samych informacji, ale dopiero po tym jak włączone one zostaną do akt podatkowych. 6.5. Reasumując, zestawiając treść art. 298 pkt 7 O.p. i art. 36 § 1 i § 1b u.p.e.a. należało przyjąć, że dane (informacje z plików JPK), których udostępnienia domagał się Prezydent Miasta L., jako wierzyciel i organ egzekucyjny, wiązały się z zadaniami tego organu i miał on prawo do tego, aby o takie dane wystąpić i nie mogło stać temu na przeszkodzie kwalifikowanie tych danych jako objętych tajemnicą skarbową. Niezależnie od powyższego Szef KAS nie powinien obawiać się ujawnienia tajemnicy skarbowej, bowiem Prezydent Miasta L. jest również zobowiązany do jej przestrzegania (art. 294 § 1 pkt 2 O.p.). 6.6. Z tych względów, uznając skargę za zasadną, Sąd, na podstawie art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.