II SA/Gl 1422/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R. sp. j. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 czerwca 2023 r. nr SKO.OŚ/41.9/582/2023/12031/KS w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. Wójt Gminy M. decyzją z dnia 21 kwietnia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, 80 ust. 3 i in. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 z późn. zm. – dalej u.i.o.ś.), oraz w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 z późn. zm.)., po rozpatrzeniu wniosku R. Sp.j. z siedzibą w J. (dalej: strona, skarżąca), odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]". W uzasadnieniu podano m. in., że przedsięwzięcie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z §3 ust. 1 pkt 40b ww. rozporządzenia, tj. wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową, inne niż wymienione w § 2. Planowane do realizacji przedsięwzięcie to wydobywanie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową. Teren planowanego przedsięwzięcia (działka nr 1) objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w jednostce "A" J. - Etap I; Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., poz. [...]– dalej m.p.z.p.), zgodnie z którym oznaczony jest symbolem 29R – jako teren rolniczy. Plan ten przewiduje m. in.: dla terenów oznaczonych symbolem od 1R do 35R przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze; przeznaczenie dopuszczalne (obiekty służące produkcji rolniczej, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, kładki piesze i pieszo - rowerowe, budowle przeciwpowodziowe); zagospodarowanie towarzyszące (dojścia i dojazdy, ścieżki piesze i pieszo - rowerowe, zieleń urządzona, infrastruktura techniczna). W zakresie ochrony środowiska i krajobrazu ustala się m. in. zakaz wykonywania prac powodujących zmianę stosunków wodnych, jeżeli nie służą one ochronie przeciwpowodziowej, melioracji lub regulacji koryt cieków wodnych. Działalność gospodarcza polegająca na wydobywaniu piasku w celach zarobkowych nie jest działalnością rolniczą. Zatem doszłoby do naruszenia zapisów planu miejscowego. Organ popiera uwagi Gminy S., że planowane przedsięwzięcie spowoduje nieodwracalną degradację terenu eksploatacji i terenów przyległych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła poprzez pełnomocnika ww. Spółka, wnosząc o uchylenie decyzji jw. Zarzucono m. in. 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wybiórczą i dowolną ocenę dowodów zebranych przez organ; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobody oceny dowodów, skutkujące sformułowaniem przez organ merytorycznej oceny dotyczącej planowanej działalności związanej z wydobywaniem kruszywa naturalnego, której sformułowanie wymaga dodatkowych wiadomości specjalnych; 3) naruszenie prawa materialnego, a to art. 80 ust.3 u.i.o.ś., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, iż przedsięwzięcie narusza postanowienia m.p.z.p., podczas gdy inwestycja nie stoi w sprzeczności z m.p.z.p.; 4) naruszenie prawa materialnego, a to art. 11 ust. 1 ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409 z późn. zm. – dalej u.o.g.r.)., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy przepis ten nie ma zastosowania, a ewentualny obowiązek wyłączenia gruntów z produkcji rolnej jest niezależny od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 19 czerwca 2023 r., Nr SKO.OŚ/41.9/582/2023/12031/KS, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że Kolegium dokonało takich samych ustaleń jak organ I instancji. Eksploatacja ma polegać na niwelacji wzniesień, w efekcie powstanie wyrobisko wgłębne. Teren planowanego przedsięwzięcia stanowią grunty rolne. Planowana działalność jest niezgodna z m.p.z.p., bowiem jest to działalność o charakterze zarobkowym, której nie da się zaliczyć do działalności rolniczej, jak również do działalności dopuszczonej na ww. terenie oznaczonym symbolem R - tereny rolnicze. Dodatkowo organ I instancji zasadnie wskazał na problem zmiany stosunków wodnych, które zaistnieją przy realizacji planowanej inwestycji, na co wskazują również opinie. Zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z aktualnymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sama strona skarżąca dostarczyła dowody na możliwość wystąpienia zmian stosunków wodnych w tym rejonie, polegających na podnoszeniu się poziomu wód gruntowych i powstawania niecek o charakterze bezodpływowym, co stoi w sprzeczności z zapisami § 5 ww. planu, dotyczących ochrony środowiska i krajobrazu. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła przez pełnomocnika ww. Spółka, zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie: 1) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 §1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że planowane przedsięwzięcie doprowadzi do naruszenia stosunków wodnych, przez co jest niezgodne z obowiązującym m.p.z.p., podczas gdy planowana inwestycja nie doprowadzi do zmiany stosunków wodnych, co wynika wprost z złożonej do akt sprawy opinii dr. inż. T.M.; 2) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia wymagającego wiadomości specjalnych z zakresu geologii, hydrologii oraz urbanistyki, pomimo nieprzeprowadzenia dowodów z opinii biegłych, które były niezbędne do rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy; 3) art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 z późn. zm. – dalej: p.o.ś.), poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej skarżącemu kompleksowego wykorzystania kopalin i racjonalnego zagospodarowania złoża, wskutek czego jakość oraz zasoby kopalin w złożu "[...]" ulegną znacznemu pogorszeniu lub zostaną całkowicie utracone. 4) art. 10 §1 k.p.a., poprzez brak umożliwienia skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu wskazano m. in., że z akt sprawy nie wynika, że to właśnie realizacja inwestycji zaburzy stosunki wodne, gdyż są już one naruszone przez aktywną eksploatację złoża węgla kamiennego w rejonie złoża "[...]". Zgodnie z pismem z dnia 22 grudnia 2022 r., sporządzonym przez urbanistę mgr inż. W. C., istnieje możliwość czasowego wyłączenia wnioskowanych terenów z funkcji rolniczej i umożliwienie eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża oraz przyjęcia rekultywacji terenów w kierunku rolniczym, ponieważ w obowiązującym m.p.z.p. nie ustalono zakazu co do tej kwestii. Wyeksploatowanie złoża na obecnym etapie wraz z właściwie wykonaną rekultywacją uchroni te tereny przed dalszą degradacją związaną z działalnością kopalni węgla. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest art. 71 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś. zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza wydanie innych decyzji, w tym umożliwiających wydobywanie różnorodnych kopalin (art. 72 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś.). Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.i.o.ś.). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, iż organ właściwy do wydania tej decyzji powinien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania prawne. Przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w oparciu o ww. rozporządzenie (zgodnie z jego §3 ust. 1 pkt 40 lit. b). Teren planowanego przedsięwzięcia objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym oznaczony został symbolem 29R - teren rolniczy. § 27 ust. 1 m.p.z.p. stanowi, że dla terenów oznaczonych symbolem od 1R do 35R ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze; 2) przeznaczenie dopuszczalne: a) obiekty służące produkcji rolniczej, b) zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, c) kładki piesze i pieszo-rowerowe, d) budowle przeciwpowodziowe; 3) zagospodarowanie towarzyszące: a) dojścia, dojazdy, b) ścieżki piesze, pieszo - rowerowe, c) zieleń urządzona, d) infrastruktura techniczna. Już z tego faktu wynika, że na tym terenie nie może być prowadzona działalność określona we wniosku. Nie ma ona bowiem charakteru rolnego. Nie ma podstaw do kwestionowania w niniejszym postępowaniu ww. zapisów, akty prawa miejscowego zaskarżalne są w odrębnym trybie i nic nie stoi na przeszkodzie, by z odpowiednią inicjatywą wystąpić, jeśli tylko naruszony został interes prawny skarżącej Spółki w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 z późn. zm.). Faktem jest, że złoża kopalin powinny podlegać ochronie, poprzez racjonalne gospodarowanie tymi zasobami (w tym kompleksowe ich wydobycie i wykorzystanie, o ile ich eksploatacja już jest dopuszczona i jest prowadzona). Nie można jednak pomijać innych zasad. W szczególności nie można powoływać się wyłącznie na zasadę racjonalnej gospodarki złożami z pominięciem zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). W ramach zrównoważonego rozwoju chodzi o zapewnienie realizacji czterech podstawowych celów: 1) ekologicznych (powstrzymywanie degradacji środowiska), 2) ekonomicznych (zaspokojenie podstawowych potrzeb materialnych człowieka oraz zapewnienie rozwoju gospodarczego osiąganego z uwzględnieniem przyjaznych środowisku technik i technologii), 3) humanitarnych oraz 4) społecznych (likwidacja nędzy, głodu, ochrona zdrowia i życia, edukacja i zabezpieczenie społeczne). Co istotne, zwraca się także uwagę, że ważna jest tu konieczność dbałości o środowisko i zasoby naturalne ze względu na dobro przyszłych pokoleń (zob. np. Z. Bukowski, Zrównoważony rozwój w systemie prawa, Toruń 2009; A. Żurawik, Zrównoważony rozwój w: A. Walaszek – Pyzioł [red.], Wielka Encyklopedia Prawa, tom XVII, "Prawo publiczne gospodarcze", Warszawa 2019, s. 398). Nie jest więc tak, że wszystkie istniejące zasoby naturalne kraju powinny być wydobyte obecnie, jak chciałaby skarżąca Spółka, powołując się na zasadę racjonalnej gospodarki złożami (wynikającą m. in. z art. 125 p.o.ś.). Należy bowiem zadbać także o przyszłe pokolenia i zapewnić im bezpieczeństwo surowcowe. Pokolenie obecnie żyjące otrzymało od poprzedników złoża, które nadal są eksploatowane i powinno mieć na uwadze także potrzeby kolejnych generacji. Wydobywanie piasku na przedmiotowym obszarze spowoduje, że tereny, które zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. przeznaczone są pod działalność rolniczą, nie będą mogły być wykorzystywane w taki właśnie sposób, zgodnie z ich przeznaczeniem. Tego rodzaju sytuacja w sposób wyraźny naruszy zapisy aktu prawa miejscowego. Żadne czasowe wyłączenie funkcji rolniczej i zapisów planu miejscowego nie jest tu dopuszczalne. Kwestie późniejszej rekultywacji terenu bądź powstania miejsc pracy są tu irrelewantne prawnie. Sąd dokonuje jedynie oceny legalności aktu administracyjnego, a nie racjonalności przyjętych rozwiązań prawnych. Dodać należy również, że naruszenie stosunków wodnych może mieć różne formy, jak np. osuszenie części terenu, ale również podtopienia, podmakanie, tworzenie się niecek i rozlewisk wskutek prowadzonych prac. Przedsięwzięcie tego rodzaju i tak dużej skali (co wykazał już organ I instancji organ na podstawie przywołanej dokumentacji, w tym na podstawie stanowiska organu wodnego oraz karty informacyjnej i co wynika z zasad logiki oraz doświadczenia życiowego), prowadzi do takich skutków. Tymczasem §5 ust. 1 pkt 1 lit. e) m.p.z.p. wprowadza zakaz wykonywania prac powodujących zmianę stosunków wodnych, jeśli nie służą one ochronie przeciwpowodziowej, melioracji lub regulacji koryt cieków wodnych. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (np. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2023 r., II OSK 2157/20). Takie okoliczności nie zostały wykazane. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8 §1, 10 §1 k.p.a., 77 §1, 80, 84 §1, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 125 p.o.ś., ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.