III SA/Kr 198/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 20 listopada 2023 r. znak SKO-NP-4115-268/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 20 listopada 2023 r., znak SKO-NP-4115-268/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy J. o odmowie przyznania K. G. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną I. G. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej: "u.ś.r."). Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2023 r. skarżąca wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w J. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Z orzeczenia z dnia 21 stycznia 2021 r. wynika, że I. G. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, przyczyną niepełnosprawności są choroby neurologiczne, niepełnosprawność istnieje od 2 października 2020 r. Do wniosku skarżąca dołączyła dokumentację medyczną matki, m. in. zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia z dnia 30 września 2020 r., ocenę psychologiczną z 28 listopada 2020 r., karty informacyjne z leczenia szpitalnego. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca opiekuje się matką od 2021 r., nigdy nie podjęła pracy, pozostawała w gospodarstwie, pomagając rodzicom. Od 2021 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką. Matka skarżącej w 1998 r. przeszła operację mózgu, a w późniejszych latach operację raka wargi dolnej. Jest po operacji zaćmy. Przeszła też udar, którego skutkiem jest niedowład prawej strony ciała z zaburzeniami mowy i ruchu. Matka skarżącej cierpi również na nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, miażdżycę. Matka skarżącej porusza się z pomocą osób drugich i laski. W wywiadzie wskazano, że matka skarżącej jest osobą kontaktową, logicznie odpowiada na zadane pytania. Skarżąca twierdzi, że nie może zostawić matki nawet na chwilę samej. Skarżąca pomaga matce w codziennej toalecie: myciu, czesaniu, korzystaniu z toalety, zakładaniu pampersa, ubieraniu się, skarżąca przygotowuje posiłki, karmi matkę, podaje leki, pomaga w ćwiczeniach, robi zakupy, wozi matkę na wizyty lekarskie, rehabilitację. Nie pracuje zawodowo, nie jest w stanie podjąć zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad matką. Prowadzi wspólne gospodarstwo z mężem, czteroletnim dzieckiem oraz matką. Syn skarżącej uczęszcza do przedszkola. Skarżąca ma siostrę, która mieszka w Z. oraz brata, który mieszka w tej samej miejscowości. Brat nie pracuje obecnie, jest zarejestrowany jako bezrobotny, Rodzeństwo wspiera skarżącą w opiece nad matką, siostra codziennie przychodzi pomóc w kąpieli. Decyzją z dnia 5 czerwca 2023 r. Wójt Gminy J. odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że w rodzinach wielopokoleniowych istnieje możliwość takiej organizacji opieki nad osobą niepełnosprawną, żeby nie było konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej. Co więcej, skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Zdaniem organu zakres opieki skarżącej nad matką nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia przez skarżącą. Brak jest ponadto związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżąca (skarżąca nigdy nie pracowała) a opieką nad matką. Organ wskazał, że przeciwko przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przemawia również okoliczność, że matka skarżącej ma łącznie trójkę dzieci zobowiązanych względem niej do alimentacji. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia matki skarżącej nie jest tego rodzaju, aby wymagał rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą; - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że skoro są jeszcze inne osoby zobowiązane do alimentacji niepełnosprawnej matki, to skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia skarżącej. Decyzją z dnia 20 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie jest łącznie trójka dzieci zobowiązanych do alimentacji, a zatem brak jest podstaw do przyznania świadczenia skarżącej. Organ wskazał również, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane wyłącznie wówczas, gdy stan zdrowia osoby wymagającej opieki wymaga całkowitej rezygnacji z zatrudnienia, nie może być bowiem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W oparciu o wskazane okoliczności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu ustaliło, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że żyją jeszcze inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stopniu pierwszym, które jednak są osobami niedającymi rękojmi sprawowania należytej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz żaden przepis prawa nie przewiduje kryterium wyboru opiekuna z grupy osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w tym samym stopniu. W oparciu o przedmiotowe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu w trybie uproszczonym, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sąd wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W niniejszej sprawie niesporne były następujące okoliczności: matka skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 2 października 2021 r. Skarżąca opiekuje się matką od 2021 r., wcześniej nie podejmowała żadnego zatrudnienia, prowadzi wspólne gospodarstwo z mężem, czteroletnim synem i matką. Niesporny był również zakres opieki skarżącej nad matką, który obejmuje pomoc w codziennej toalecie, zmianie pampersa, przygotowanie posiłków, pomoc w ich spożywaniu, podawanie leków, pomoc w ćwiczeniach, robienie zakupów, zawożenie matki na wizyty lekarskie. Niesporną okolicznością jest również, że do alimentacji matki zobowiązany jest bezrobotny brat skarżącej, mieszkający w tej samej miejscowości oraz siostra skarżącej. Niesporne jest również, że rodzeństwo pomaga skarżącej w opiece nad matką. Okolicznością sporną w niniejszej sprawie było istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad matką, a także okoliczność, czy istnienie innych osób zobowiązanych do alimentacji w tym samym stopniu ma wpływ na możliwość przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu prawidłowe są przyjęte w zaskarżonych decyzjach ustalenia, że pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej a opieką nad matką nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy z uwagi na zakres opieki jakiej wymaga matka skarżącej, a także brak jakiejkolwiek aktywności zawodowej skarżącej przed objęciem matki opieką. Prawidłowe zdaniem Sądu jest również stanowisko, że ocena spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymaga uwzględnienia innych osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji osoby niepełnosprawnej, okoliczności te powinny być w szczególności uwzględniane przy ocenie spełnienia przesłanki konieczności rezygnacji, czy też niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Podkreślić należy, że w świetle art. 17 u.ś.r. ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i 1 a u.ś.r. komentowanego przepisu pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym należy odróżnić pojęcie niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia. Związek przyczynowo-skutkowy winien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia, musi bowiem się opiekować niepełnosprawnym. Drugi przypadek występuje w sytuacji, gdy potencjalny świadczeniobiorca rezygnuje z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym, o którym stanowi art. 17 u.ś.r. (por. K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015). Sąd podziela stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. akt I OSK 275/21), że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że istnieje taki związek czasowy, ponieważ skarżąca nigdy nie była aktywna zawodowo. Dodatkowo wskazać należy, że skarżąca w toku całego postępowania reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika nie wskazywała, aby w sprawie spełniona była przesłanka niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad matką, nie podnosiła w szczególności, aby mogła aktualnie podjąć zatrudnienie, ale go nie podejmuje z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Podkreślić należy, że spełnienie przesłanki niepodejmowania zatrudnienia wymaga wykazania, że skarżąca mogłaby z uwagi na stan zdrowia, posiadane kompetencje podjąć pracę, jednakże nie czyni tego z uwagi na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem Sądu na akceptację zasługuje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, w świetle którego zakres czynności opiekuńczych nad matką nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez skarżącą jakiegokolwiek zatrudnienia. Podnieść należy, że zakres opieki jakiej wymaga osoba niepełnosprawna jest determinowany jej stanem zdrowia, a w konsekwencji czynnościami, których wymaga, aby mieć zapewnione codzienne funkcjonowanie. Zdaniem Sądu z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby stan zdrowia matki skarżącej był tego rodzaju, żeby skarżąca nie mogła podjąć jakiekolwiek zatrudnienia. Trzeba bowiem wskazać, że wywiadzie środowiskowym podkreślono, że matka skarżącej jest osobą kontaktową, logicznie odpowiada na zadane pytania, porusza się przy pomocy innych osób lub laski. Co więcej, zakres czynności opiekuńczych wskazanych przez skarżącą, nie daje podstaw do przyjęcia, że brak jest możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, choćby w częściowym wymiarze czasu pracy. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2024 r. (I OSK 229/23), że przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę), a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie są bowiem typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) i jako takie nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie zawierające się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21). Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczące się w pojęciu "opieka nad osobą" prowadziłoby bowiem do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., I OSK 229/23). Tymczasem, z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że opieka skarżącej nad matką obejmuje w znacznej mierze czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Z czynności typowo opiekuńczych skarżąca wskazała pomoc w utrzymaniu higieny, zmianę pieluchomajtek, pomoc w ubieraniu, podawanie leków. Czynności polegające na pomocy w utrzymaniu higieny, podawaniu posiłków, czy leków nie są natomiast czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 918/22). Zdaniem Sądu ocena istnienia związku przyczynowo-skutkowego, a w szczególności ocena konieczności rezygnacji z zatrudnienia przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, powinna uwzględniać okoliczność, że do alimentacji osoby niepełnosprawnej zobowiązanych jest łącznie trójka dzieci. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w pełni podziela, ustalenie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną powinno uwzględniać możliwość uzyskania wsparcia ze strony rodzeństwa (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2024 r., I OSK 128/23). Sąd podziela poglądy, w świetle których możliwości organizacyjne rodziny powinny być brane pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., I OSK 229/23). Nie bez znaczenia dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jest więc okoliczność, że matka skarżącej ma jeszcze dwoje dzieci zobowiązanych względem niej do alimentacji, a zatem, występują inne osoby, które powinny (osobiście bądź finansowo) włączyć się do opieki nad niepełnosprawną matką, do czego są zobowiązane zgodnie z ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Powyższe nie oznacza, że Sąd wybiera, kto ma zapewnić matce opiekę (osobistą, czy też dzieląc się z rodzeństwem), podkreśla jednak, że skarżąca nie jest jedyną osobą, na której ciąży obowiązek opieki nad matką, na co słusznie wskazywały organy w niniejszej sprawie. Ponadto należy zaznaczyć, że w ramach systemu pomocy społecznej istnieją różne formy wsparcia osób w opiece nad ich bliskimi umożliwiające opiekunom zachowanie aktywności zawodowej, w tym pomoc w formie usług opiekuńczych (por. wyrok NSA z dnia 20.12.2023 r., I OSK 2322/22). Podkreślić należy, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem z zakresu pomocy społecznej, a zatem jego przyznanie powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka nie może poradzić sobie sama. Równocześnie, interpretacja przepisów u.ś.r. wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Sądu pomoc Państwa powinna być stosowana tam, gdzie jednostka (rodzina) nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie. Zdaniem Sądu istnienie trójki rodzeństwa zobowiązanego do alimentacji potwierdza, że w sprawie nie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej a opieką nad matką. Zasadnie również wskazały organy I i II instancji, że przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, w świetle art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa. Została ona wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym z prawidłowym zastosowaniem przepisów prawa procesowego i materialnego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.