III OZ 518/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz K.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 149/25 o wstrzymaniu wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 maja 2021 r. znak: Gk.6220.8.2020MG w sprawie ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 stycznia 2025 r. znak:SKO.41/3683/SD/2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej umorzyć postępowanie zażaleniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 29 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 149/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 stycznia 2025 r. znak: SKO.41/3683/SD/2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej – w zakresie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 maja 2021 r. znak: Gk.6220.8.2020MG, wstrzymał wykonanie w/w decyzji Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu postanowienia podał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej w skrócie: "Kolegium") decyzją z dnia 17 stycznia 2025 r. znak: SKO.41/3683/SD/2024, po rozpatrzeniu wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie (dalej w skrócie: "RDOŚ" lub "skarżący"), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") z dnia 20 maja 2021 r. znak: Gk.6220.8.2020MG, stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na "[...]", położonego w miejscowości [...], Gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Następnie RDOŚ wniósł na w/w decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze, obok zarzutów kwestionujących legalność zaskarżonej decyzji, skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 maja 2021 r., powołując się na art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") w związku z art. 86f ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa środowiskowa"). Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 maja 2021 r. skarżący wskazał, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych, a w przypadku niniejszej sprawy nieodwracalnych, skutków i następstw wynikających z realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Dalsza kontynuacja działalności wydobycia i eksploatacji torfu będzie skutkowała całkowitym i trwałym zniszczeniem złoża torfowego i stwierdzonych gatunków chronionych roślin objętych ochroną ścisłą oraz częściową. W piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2025 r. Kolegium wniosło o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 maja 2021 r. Zdaniem organu, przedmiotowy wniosek wykracza poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ nie dotyczy wstrzymania wykonania zaskarżonej do Sądu decyzji Kolegium z dnia 17 stycznia 2025 r. Ponadto w/w decyzja Wójta stanowi jedno z rozstrzygnięć w łańcuchu wielu rozstrzygnięć administracyjnych, na mocy których prowadzona jest działalność polegająca na "[...]". Wstrzymanie wykonania tej decyzji nie mogłoby zatem spowodować wstrzymania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. W piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2025 r. uczestnik postępowania – K.S. również wniósł o nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta z dnia 20 maja 2021 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że z treści art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że wniosek o wstrzymanie wykonania powinien, co do zasady, dotyczyć zaskarżonego aktu lub czynności. Na gruncie w/w przepisu możliwe jest jednak również wstrzymanie wykonania aktu lub czynności innych, niż zaskarżone bezpośrednio do sądu, pod warunkiem, że ów akt lub czynność zostały wydane "w granicach tej samej sprawy". W literaturze przyjmuje się, że powołany zwrot normatywny odnosi się do sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. będą więc objęte zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX - uwagi do art. 61, opubl. WKP 2024). W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska organu, wedle którego wniosek skarżącego nie może zostać uwzględniony z tego powodu, iż nie dotyczy zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 17 stycznia 2025 r. i w konsekwencji wykracza poza granice sprawy. WSA w Lublinie podkreślił, iż skoro przedmiotem skargi RDOŚ jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym (w postępowaniu o stwierdzenie nieważności) dotyczącym decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] z dnia 20 maja 2021 r., to jako dopuszczalny na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. ocenić należy wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania tej ostatniej decyzji, albowiem stanowi ona rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, co postępowanie nadzwyczajne zakończone zaskarżoną decyzją. Przechodząc do merytorycznej oceny wniosku, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z uwagi na przedmiot decyzji Wójta z dnia 20 maja 2021 r. rozpoznanie wniosku wymagało uwzględnienia treści przepisu szczególnego, tj. art. 86f ustawy środowiskowej. Przepis art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej przesądza bowiem o konieczności powiązania skutków wykonania takiej decyzji bezpośrednio z podjęciem realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Zauważyć także należy, że przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 784) i wszedł w życie w dniu 13 maja 2021 r. Z uzasadnienia projektu w/w ustawy nowelizującej wprost wynika, że "rozwiązanie wprowadzane w nowym art. 86f ustawy zapewni możliwość stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych". Uznać więc należy, że wraz z wejściem w życie powołanej nowelizacji utracił aktualność pogląd orzeczniczy, na który w kontekście rozpoznawanego wniosku powołali się organ oraz uczestnik postępowania, a wedle którego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, sama w sobie, nie posiada waloru wykonalności i nie może wywołać skutków wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a., albowiem takowe wywołać może dopiero stosowna decyzja zezwalająca na realizację przedsięwzięcia (jak np. pozwolenie na budowę, czy też decyzja o udzieleniu koncesji), wydana w następstwie decyzji środowiskowej. Obowiązujący aktualnie przepis art. 86f ustawy środowiskowej powoduje, że w ramach oceny wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach sąd uwzględnia już same potencjalne następstwa dla środowiska, jakie może wywołać "wykonanie" takiej decyzji. Dlatego też, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na skutki, jakie wywoła realizacja przedsięwzięcia po uregulowaniu jego stanu formalnoprawnego na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OZ 82/24). Jednocześnie, wobec treści art. 86f ust. 5 u.u.i.ś., nie sposób zgodzić się z argumentem inwestora, że ewentualne wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych unormowaniach pozostaje bez wpływu na kolejne decyzje wydane w procesie inwestycyjnym, będące bezpośrednią podstawą przystąpienia do realizacji danego przedsięwzięcia. WSA w Lublinie podkreślił ponadto, iż dokonując wykładni art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej brak jest podstaw do zawężającej interpretacji tego przepisu, wyłączającej możliwość jego zastosowania w przypadku (takim jak w niniejszej sprawie), w którym wydano decyzję stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OZ 201/23). Skutkiem decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wydanej na podstawie art. 84 ustawy środowiskowej, również może być bowiem podjęcie realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie uznać należy, że skarżący w wystarczającym stopniu uprawdopodobnił, iż dalsze prowadzenie na wskazanym obszarze eksploatacji torfu grozi zniszczeniem roślin należących do gatunków chronionych, a w konsekwencji może spowodować nieodwracalne (lub co najmniej trudne do odwrócenia) skutki dla środowiska przyrodniczego, a także spowodować znaczną szkodę dla środowiska. Z tych względów Sąd ocenił wniosek RDOŚ jako zasadny. Przy czym podkreślenia wymaga, że wstrzymanie wykonania decyzji Wójta z dnia 20 maja 2021 r. zapewnia skarżącemu jedynie tymczasową ochronę, gdyż w świetle art. 61 § 6 p.p.s.a. rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę lub uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Jednocześnie, niezależnie od powyższego postanowienia z dnia 29 maja 2025 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 149/25 oddalił skargę Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2025 r. znak: SKO.41/3683/SD/2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Postanowienie z dnia 29 maja 2025 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 maja 2021 r. znak: Gk.6220.8.2020MG stało się przedmiotem zażaleń Kolegium oraz K.S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie między innymi art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej i wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie zaś z art. 193 p.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W świetle art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie jednak z art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a., wstrzymanie wykonania aktu traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia o oddaleniu skargi. W przypadku zatem uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę, ochrona tymczasowa traci rację bytu, bowiem trwa ona jedynie tak długo, jak długo nie rozstrzygnięto prawomocnie o tym, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 29 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 149/25 wstrzymał wykonanie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 maja 2021 r. znak: Gk.6220.8. 2020MG, zaś wyrokiem z dnia 29 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 149/25 oddalił skargę Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 stycznia 2025 r. znak: SKO.41/3683/SD/2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w/w decyzji środowiskowej. Wnioski o sporządzenie uzasadnienia w/w wyroku złożyli wprawdzie K.S. oraz RDOŚ (odpis wyroku wraz z uzasadnieniem doręczono tym stronom odpowiednio w dniu 8 i 11 lipca 2025 r.), jednak żadna ze stron nie wniosła od tego wyroku skargi kasacyjnej. Brak złożenia skargi kasacyjnej skutkował natomiast tym, iż przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne zakończyło się prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2025 r. Pomimo braku formalnego stwierdzenia prawomocności w/w wyroku stosownym postanowieniem w trybie art. 169 p.p.s.a., należy uznać, iż skutek ten niewątpliwie nastąpił, bowiem takie stwierdzenie prawomocności ma charakter wyłącznie deklaratoryjny (wyrok uprawomocnia się z mocy samego prawa – W. Sawczyn [w:] System Prawa Administracyjnego, t.10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, s. 518). W okolicznościach niniejszej sprawy wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 29 maja 2025 r. jest zatem wyrokiem prawomocnym. W tym stanie rzeczy postanowienie z dnia 29 maja 2025 r., przyznające ochronę tymczasową w postaci wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 maja 2021 r., od którego zostały wniesione zażalenia, utraciło byt prawny na mocy art. 61 § 6 pkt 2 p.p.s.a., a w konsekwencji postępowanie zażaleniowe w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 61 § 6 pkt 2 w zw. z art. 193 i art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.