III FSK 877/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Woźniak, Sędzia NSA Dominik Gajewski (sprawozdawca), Sędzia NSA Jacek Pruszyński, Protokolant Agata Grabowska, po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Wa 2664/23 w sprawie ze skargi H. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 15 września 2023 r., nr SKO/I/III/1471/2023 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2024 r., sygn. akt III SA/Wa 2664/23 w sprawie ze skargi H. N. (dalej: Skarżąca) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie (dalej: SKO, organ) z 15 września 2023 r., w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w części, dotyczącej oddalenia zarzutu co do nieistnienia obowiązku. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł pełnomocnik organu, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), ww. orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 18 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej u.p.e.a.) - polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu w sprawie przedmiotowego przepisu tj. uwzględnieniu skargi i przyjęciu, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy w niniejszej sprawie przepis ten nie znajdował zastosowania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 33 u.p.e.a. - poprzez nie wykazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku możliwości zmiany podstawy prawnej zarzutu złożonego w trybie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej u.p.e.a.), a w konsekwencji doprowadzenie do braku możliwości wykonania wyroku; Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 33 u.p.e.a. błędne zastosowanie wynikające z błędnej i wewnętrznie sprzecznej wykładni polegającej na przyjęciu, że dopuszczalnym jest zmiana podstawy zarzutu na etapie wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie; - art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Strona wnosiła zarzut wygaśnięcia obowiązku, a nie zarzut nieistnienia obowiązku; - art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., przez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy Strona wnosiła zarzut w trybie art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.; - art. 34 § 4 pkt 3) lit. a) u.p.e.a. poprzez doprowadzenie do stanu faktycznego niezbędności dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w sytuacji, gdy uznano zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 2 pkt 1-5 u.p.e.a. i umorzone zostało postępowanie egzekucyjne w całości; w konsekwencji, czego zapadły wyrok powoduje swoistą niewykonalność wobec umorzenia postępowania egzekucyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła Skarżąca, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać sprawy w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Granice kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku wyznaczają wskazane przez stronę skarżącą naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować stron postępowania i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest wyrok na postanowienie wydane w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 33 § 2 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są wskazane w sposób enumeratywny i stanowią sformalizowany środek prawny służący ochronie zobowiązanego. Wniesienie zarzutów wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. Konieczność wskazania zarzutów spoczywa na zobowiązanym. Kontroli sądu poddane zostało postanowienie SKO z 15 września 2023 r., w części oddalającej zarzuty skarżącej z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., tj. nieistnienia obowiązku. Istotą sporu w niniejszej sprawie była ocena czy uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, w rezultacie czy poddaje się kontroli sądu. Zatem powodem uchylenia powyższego postanowienia w zaskarżonej części był brak możliwości dokonania kontroli sądowej zaskarżonego aktu, z uwagi na brak jasnego wyjaśnienia z jakich przyczyn zarzut strony nie zasługiwał na uwzględnienie. Otóż nie wskazano precyzyjnie podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, a w konsekwencji także podstaw prawnych pomimo przytoczenia treści przepisów. Tym samym niejasne jest jaki ostatecznie był powód nieuwzględnienia zarzutu strony. Zauważyć należy, iż skarżąca jednoznacznie wskazała, że nie zalega obecnie z zapłatą zobowiązania. Skarżąca jedynie błędnie wskazała podjednostkę redakcyjną art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Take sformułowanie treści pisma nie dyskwalifikuje zarzutu, a organ nie może przyjąć, iż podniesiony zarzut nie został przewidziany w art. 33 § 2 u.p.e.a. Skarżąca wskazała na faktyczne podstawy zgłoszonego zarzutu, który wprost znajduje oparcie w ustawie. Stanowisko strony sprowadzało się do powoływała się, że wskutek dokonanych wpłat jej zaległości objęte tytułem wykonawczym wygasły. Zatem nietrafne są zarzuty oparte na podstawach uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. Dlatego też WSA zasadnie wskazał iż SKO było zobowiązane zbadać, czy wpłaty powołane przez skarżącą spowodowały wygaśnięcie zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami objęte tytułem wykonawczym. Niemniej w uzasadnienia organu pierwszej instancji wynika jedynie, że postanowienie o "rozksięgowaniu" wpłat nie zostało "wysłane", a skarżąca nie wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie postanowienia o sposobie zarachowania wpłaty. W tym względnie należy odnotować, iż zgodnie z art. 62 § 1 O.p., jeżeli na podatniku ciążą zobowiązania podatkowe z różnych tytułów, dokonaną wpłatę zalicza się na poczet podatku zgodnie ze wskazaniem podatnika, a w przypadku braku takiego wskazania - na poczet zobowiązania podatkowego o najwcześniejszym terminie płatności spośród wszystkich zobowiązań podatkowych podatnika. W przypadku gdy na podatniku ciążą zobowiązania podatkowe, których termin płatności upłynął, dokonaną wpłatę zalicza się na poczet zaległości podatkowej o najwcześniejszym terminie płatności we wskazanym przez podatnika podatku, a w przypadku braku takiego wskazania lub braku zaległości podatkowej we wskazanym podatku - na poczet zaległości podatkowej o najwcześniejszym terminie płatności spośród wszystkich zaległości podatkowych podatnika. W sprawie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowych, odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia organ podatkowy, na wniosek podatnika, wydaje postanowienie, na które służy zażalenie (§ 4). W niniejszej sprawie nie zostało wydane postanowienie w trybie art. 62 O.p., dlatego należy podzielić opinię WSA, iż zadaniem organu było przeprowadzenie rzetelnej analizy dokonanych przez stronę wpłat na zaległości wynikające z powyżej wymienionego tytułu wykonawczego. SKO natomiast przyznało, że zajęte przez organ pierwszej instancji stanowisko budzi wątpliwości, co do ustalenia, że obowiązek wynikający z powyższego tytułu istnieje nadal, jako że skarżąca przedstawiła dowody wpłat (str. 6 zaskarżonego postanowienia). Zatem należy uznać za Sądem I instancji, iż skoro nie zostało wydane postanowienie w powyższym trybie, uzasadnienie prawne i faktyczne zaskarżonego postanowienia, stosownie do art. 124 oraz art. 11 k.p.a. powinno zawierać informację, na jaką zaległość dana wpłata została zaliczona i w jakiej części. Kluczowe jest przecież wyjaśnienie w uzasadnieniu sposobu zaliczenia wpłaty, zwłaszcza, gdy strona podnosi wygaśniecie obowiązku wskutek dokonania wpłat na poczet zaległych opłat za gospodarowanie odpadami. Element ten obejmuje wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, której jak zasadnie wyjaśniono w treści uzasadnienia wyroku zabrakło. Dalej należy ocenić, iż nie wypełniono dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dlatego też należy ocenić, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest chybiony. Zgodnie z tym przepisem jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom przewidzianym art. 141 § 4 p.p.s.a. i umożliwia jego kontrolę instancyjną. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawę rozstrzygnięcia i uzasadnił swoje stanowisko, odnosząc się do zarzutów skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera dostateczne wyjaśnienie powodów oddalenia skargi. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które zostało sporządzone zgodnie z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 p.p.s.a., dowodzi, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w prawidłowy sposób wywiązał się ze swoich obowiązków. Natomiast odmienne stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku nie upoważnia do czynienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 tej ustawy. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2243/11, publ. CBOS). Dlatego też orzeczenie Sądu I instancji poddaje się kontroli instancyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. SNSA Dominik Gajewski SNSA Bogusław Woźniak SNSA Jacek Pruszyński