I SA/Sz 343/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Bolesław Stachura Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Kalisiak po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 października 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w D. P. na informację Inne z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu oddala skargę. Przedmiotem skargi Fundacji "P. " z siedzibą w D. P. (dalej: "Fundacja", "Strona", "Skarżąca") objęte zostało postępowanie zakończone informacją Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. (dalej: "Organ", "WUP") z 6 września 2024 r. nr [...] o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Fundacja, w ramach naboru wniosków nr: [...] (Fundusze Europejskie dla Pomorza Zachodniego 2021 – 2027, [...]), złożyła wniosek o dofinansowanie o numerze: [...] Organ poinformował Fundację o pozytywnej ocenie projektu i wyborze projektu do dofinansowania oraz opublikował informację o wynikach oceny projektów w ramach naboru wniosków. Następnie, w wyniku dalszej weryfikacji, w piśmie z 6 września 2024 r. WUP odmówił zawarcia ze Stroną umowy o dofinansowanie projektu, którego dotyczył wniosek o dofinansowanie – z powołaniem się na art. 61 ust. 4 i ust. 7 pkt 4) ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U.2022.1079; dalej: "ustawa wdrożeniowa"). W uzasadnieniu, Organ przywołał treść art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, przedstawił jego wykładnię i wyjaśnił, że odmowa podpisania umowy o dofinansowanie projektu związana jest z ustaleniem okoliczności świadczących o tym, że w przedmiotowej sprawie zachodzi realna obawa wyrządzenia szkody w mieniu publicznym w następstwie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu w ramach Działania [...] Według ustaleń Organu, prezesem zarządu Fundacji do 10 lipca 2019 r. był Ł. P.. Obecnie prezesem zarządu fundacji jest M. P., która jest żoną Ł. P., co jest wiadome Instytucji Organizującej Konkurs z informacji przekazanych przez samego Ł. P. w czasie kontroli projektów dofinansowanych ze środków europejskich oraz z oświadczenia złożonego do akt rejestrowych Fundacji. Jednocześnie Instytucji Organizującej Konkurs z urzędu jest wiadome, iż Ł. P. został wpisany do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania dofinansowania ze środków europejskich w związku z brakiem zwrotu dofinansowania po wydaniu dwóch decyzji o zwrocie dofinansowania przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. W ocenie Organu nadto, w związku z faktem, że osobą uprawnioną do reprezentacji wnioskodawcy jest M. P. - według oświadczenia Ł. P. - żona Ł. P., uznać należy, że pomiędzy Fundacją a Ł. P. nie występują wprawdzie powiązania w rozumieniu art. 3 ust. 3 załącznika I do Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu, lecz istnieje relacja osobista tego rodzaju, że istnieje znaczne prawdopodobieństwo wpływu Ł. P. na decyzje podejmowane przez Fundację. WUP zauważył również, że Ł. P. był prezesem Fundacji od chwili jej powołania do 27 maja 2019 r., tj. do dnia złożenia rezygnacji. Tego samego dnia na członka zarządu Fundacji powołana została M. P. - żona Ł. P.. Podkreślił także, iż Fundacja pomimo wezwania do zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych, zgodnie z wezwaniem do zapłaty, znak: [...], Nr: [...] z 2 października 2023 r. (sprostowanie dot. wezwania do zapłaty z 27 grudnia 2023 r.) nie dokonała wpłaty należnej kwoty. Tym samym, ww. wezwanie do zapłaty stało się nieskuteczne i koniecznym było wszczęcie 15 grudnia 2023 r. postępowania administracyjnego. Zdaniem Organu, zachodzi więc prawdopodobieństwo, że wobec braku zwrotu kwoty nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania ze środków europejskich ww. Fundacja zostanie wpisana do rejestru podmiotów wykluczonych, co może mieć miejsce już po dacie zawarcia kolejnej umowy o dofinansowanie. Na koniec WUP ponownie wskazał, że Ł. P. jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą jest już podmiotem wykluczonym z możliwości ubiegania się o dofinansowanie ze środków europejskich w związku z brakiem zwrotu dofinansowania z tytułu dwóch decyzji wydanych przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. (decyzja nr [...] [...] z 25 października 2022 r., ostateczna z dniem 01 grudnia 2022 r. oraz decyzja nr [...] z 25 października, ostateczna z dniem 01 grudnia 2022 r.). W ocenie Organu, w tych okolicznościach decyzja o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu podyktowana jest uzasadniona obawą wyrządzenia szkody w mieniu publicznym, zatem jest zasadna i niezbędna dla prawidłowej realizacji programu operacyjnego. Pismem z 9 października 2024 r. Fundacja złożyła skargę na akt odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności czynności (aktu) WUP z 6 września 2024 r. nr [...], tj. odstąpienia od podpisania (odmowy zawarcia) umowy o dofinansowanie, a także o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła Organowi naruszenie art. 61 ust. 4 oraz ust. 7 pkt 4) w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 7a i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "K.p.a.") - poprzez: 1) nieuzasadnione odstąpienie przez WUP od podpisania ze Skarżącą umowy o dofinansowanie projektu nr [...] pn. [...] (dalej jako: "Projekt"), którego dotyczył wniosek o dofinansowanie o numerze: [...] (suma kontrolna wniosku: [...]; dalej: "Wniosek o dofinansowanie") złożony przez Skarżącą w ramach ogłoszonego przez Wojewódzki Urząd Pracy w S. naboru nr: [...] (Fundusze Europejskie dla Pomorza Zachodniego 2021 - 2027, [...] dalej jako: "Nabór Wniosków") - polegające na błędnej wykładni art. 61 ust. 4 oraz ust. 7 pkt 4) ustawy wdrożeniowej polegającej na przyjęciu, iż: a. toczące się wobec Skarżącej postępowanie administracyjne (wszczęte w dniu 15.12.2023 r.) dotyczące zwrotu części dofinansowania w kwocie [...]zł (sygn. [...]) wynikającego z Umowy o dofinansowanie nr [...] (wartość projektu objętego Postępowaniem Administracyjnym, według Umowy o dofinansowanie, wynosiła [...] zł, w tym [...] zł stanowiła kwota dofinansowania oraz [...] zł stanowił wkład własny; kwota ewentualnego zwrotu części dofinansowania wynosi 9,82% kwoty dofinansowania), a w konsekwencji prawdopodobieństwo wpisu Skarżącej do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości ubiegania się o dofinansowanie ze środków europejskich (art. 207 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), stanowi uzasadnioną obawę wyrządzenia szkody w mieniu publicznym w rozumieniu ww. przepisów, w sytuacji gdy w ramach postępowania administracyjnego nie wydano jeszcze żadnej decyzji (tym bardziej decyzji ostatecznej), a w konsekwencji nie zmaterializowały się przesłanki wykluczenia Skarżącej z możliwości ubiegania się o dofinansowanie ze środków europejskich określone w art. 207 u.f.p., a Organ nie ma w tym momencie podstaw do chociażby uznania, że przedmiotowa decyzja będzie negatywna z punktu widzenia Skarżącej, jak również nie ma wiedzy (ani podstaw do kreowania jakichkolwiek przypuszczeń w tym zakresie), która uprawniałaby Organ do twierdzenia, że w przypadku negatywnej (z punktu widzenia Skarżącej) decyzji w ramach postępowania administracyjnego Skarżąca nie dokona zwrotu kwoty dofinansowania określonej w takiej decyzji uchylając w ten sposób skutek w postaci wpisania Skarżącej na listę podmiotów wykluczonych z możliwości ubiegania się o dofinansowanie ze środków europejskich; b. pełnienie w przeszłości (do 10.07.2019 r.) funkcji Prezesa Zarządu Skarżącej przez Ł. P. (wykluczonego jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą z możliwości ubiegania się o dofinansowanie ze środków europejskich na podstawie przepisów u.f.p. mocą decyzji, które stały się ostateczne w 2022 r., a zatem ponad dwa lata po tym jak przestał pełnić funkcję Prezesa Zarządu Skarżącej), będącego jednocześnie małżonkiem M. P. (obecnego Prezesa Zarządu Skarżącej), przy jednoczesnym braku stwierdzenia przez Organ pomiędzy Ł. P. a Skarżącą powiązania, o których mowa art. 3 ust. 3 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.: dalej jako: "Załącznik nr 1 do Rozporządzenia"), stanowi podstawę do uznania, że w stosunku do Skarżącej występują uzasadnione obawy wyrządzenia szkody w mieniu publicznym w rozumieniu ww. przepisów, w sytuacji gdy zgodnie z ww. przepisami okoliczności uzasadniające ewentualne odstąpienie od umowy o dofinansowanie muszą być związane bezpośrednio z podmiotem, którego dotyczy taka "decyzja" lub z podmiotem z nim powiązanym w rozumieniu art. 3 ust. 3 Załącznika nr 1 do Rozporządzenia, a sam Organ wskazuje na brak takiego powiązania pomiędzy Skarżącą a Ł. P.; 2) naruszenie w ramach zorganizowanego Naboru Wniosków art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - poprzez jego błędne zastosowanie - polegające na nieprzeprowadzeniu wyboru projektów w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, tj. m.in poprzez zastosowanie nieprzewidzianego w Regulaminie kryterium dopuszczalności (w ramach oceny kryteriów dopuszczalności, tj. kwalifikowalności wnioskodawcy - pozostałe kryteria wspólne dopuszczalności - Kwalifikowalność Wnioskodawcy) polegającego de facto na przyjęciu, że z możliwości ubiegania się o dofinansowanie wykluczone są podmioty w stosunku do których toczy się postępowanie administracyjne na podstawie art. 207 u.f.p. - w sytuacji, gdy z art. 207 u.f.p. wynika jednoznacznie, że z możliwości ubiegania się o dofinansowanie wykluczone są jedynie podmioty, które zostały wpisane na listę podmiotów wykluczonych z możliwości ubiegania się o dofinansowanie ze środków europejskich w konsekwencji (w konsekwencji zaistnienia przesłanek określonych w art. 207 ust. 4 u.f.p. - żadna z tych przesłanek nie znajduje zastosowania do Skarżącej); 3) naruszenie art. 7a K.p.a. - poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej (na niekorzyść Skarżącej) art. 61 ust. 4, 5 i 7 pkt 4) ustawy wdrożeniowej, tj. przyjęcie jako uzasadniających "uzasadnione obawy wyrządzenia szkody w mieniu publicznym" okoliczności irrelewantnych z punktu widzenia przedmiotowego przepisu - opisanych powyżej (w ramach zarzutu z pkt. 1) - niepozostających przy tym w funkcjonalnym związku z intencjami ustawodawcy wyrażonymi w uzasadnieniu do projektu Ustawy), a w konsekwencji odebranie Skarżącej uprawnienia (możliwości ubiegania się o dofinansowanie ze środków europejskich - pomimo braku zaistnienia przesłanek z art. 207 ust. 4 u.f.p.), w sytuacji gdy zgodnie z art. 7a K.p.a., w razie wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ; 4) naruszenie art. 8 K.p.a. - poprzez kierowanie się przez Organ (w ramach decyzji o odstąpieniu od umowy o dofinansowanie Projektu) niemerytorycznymi, arbitralnymi i pozaprawnymi (nie znajdującymi oparcia w obowiązujących przepisach prawa) przesłankami (warunkami) uniemożliwiającymi de facto Skarżącej możliwość ubiegania się o dofinansowanie w ramach środków europejskich, pomimo że w stosunku do Skarżącej nie występują takie przesłanki (określone w art. 207 u.f.p.), tj. de facto stworzenie "nowej" podstawy wykluczenia z możliwości ubiegania się o dofinansowanie ze środków europejskich w stosunku do podmiotów, co do których toczy się postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków na podstawie art. 207 u.f.p. (pomimo braku zmaterializowania się przesłanek określonych w ust. 4 rzeczonego przepisu). W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty zostały uszczegółowione. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j. ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie z obawy wyrządzenia szkody w mieniu publicznym, o której mowa w art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. W pierwszej kolejności wymaga jednak wyjaśnienia, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie została rozpoznana wskutek postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2025 r., I GSK 323/25, mocą którego uchylono postanowienie tutejszego Sądu z 13 stycznia 2025 r., I SA/Sz 750/24, o odrzuceniu tej skargi z powodu jej niedopuszczalności i uznania że w sprawie właściwym środkiem zaskarżenia jest protest. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pisemna informacja WUP o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, który zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., może być przedmiotem skargi. Wobec niezmienności stanu prawnego kontrolowanej sprawy, rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie tutejszy Sąd związany był zarówno oceną prawną, jak i wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wynika wprost z art. 153 i art. 190 P.p.s.a. Kwestia dopuszczalności skargi wniesionej w niniejszej sprawie została bowiem prawomocnie przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej postanowieniu. Rozważania w sprawie, w zakresie oceny dopuszczalności skargi, wymagają przede wszystkim ustalenia charakteru prawnego zaskarżonego aktu oraz granic sprawy, w którym akt ten zapadł. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotem skargi jej autor uczynił pismo WUP z 6 września 2024 r., którym poinformowano Skarżącą, że w związku ze zaktualizowaniem się przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej brak jest możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie, z uwagi na fakt, że zachodzą obawy wyrządzenia przez wnioskodawcę szkody w mieniu publicznym w następstwie zawarcia umowy. W ocenie Sądu, zaskarżona informacja nosi zatem cechy aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Niewątpliwie jest to bowiem akt o charakterze administracyjnym, podjęty w sferze publicznoprawnej przez organ administracji, władczo rozstrzygający indywidualną sprawę dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym zaskarżona informacja wypełnia cechy przypisywane przez doktrynę i orzecznictwo aktom, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, (red.) R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2015, s. 61-72, pkt 29–48 komentarza do art. 3; wyrok NSA z 24 marca 2010 r., II GSK 248/10; postanowienia NSA z: 13 stycznia 2011 r., II GSK 1494/10; 24 maja 2022 r., I GSK 947/22 i powołane tam orzecznictwo; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl). Jednocześnie, w ocenie Sądu, pismo WUP z 6 września 2024 r. zawierające informację o odstąpieniu od zawarcia umowy, nie stanowi decyzji administracyjnej. Organ nie musiał zatem uzasadniać swojego stanowiska w sposób przyjęty dla tego typu form działania administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że był w ogóle zwolniony od przedstawienia podstawy swojego stanowiska, co wynika z prawa strony do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, która mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, ww. standard został zachowany, a pismo z 6 września 2024 r. odwołuje się do rzeczywiście istniejącej podstawy prawnej odstąpienia od zawarcia umowy oraz odmowy zawarcia umowy ws. przekazania dofinansowania. Został także przedstawiony motyw jakim kierował się Organ, podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie, które jest weryfikowalne również na etapie aktualnie podejmowanej kontroli sądowoadministracyjnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 października 2024 r., III SA/Gl 469/24 – opublikowano w: centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych). Reasumując, w ocenie Sądu należało zatem uznać, że odmowa zawarcia umowy z przyczyn określonych w art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, mieści się w granicach etapu administracyjnego postępowania konkursowego, a tym samym musi zostać potraktowana jako podlegający kontroli sądowoadministracyjnej akt z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Tym samym Skarżącej przysługiwało prawo do wniesienia skargi i do merytorycznego jej rozpoznania. Przystępując zatem do meritum sprawy, w ocenie Sądu, zasadny okazał się wniosek Organu o oddalenie skargi, gdyż przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola kontestowanego działania WUP nie wykazała naruszenia prawa, które uzasadniałoby jej uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym rozstrzygnięciu z 6 września 2024 r. w przedmiocie odmowy podpisania umowy o dofinansowanie, jak już wskazano jest art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej w uzasadnionych przypadkach właściwa instytucja może odmówić zawarcia umowy o dofinansowanie projektu albo odmówić podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu, jeżeli zachodzi obawa wyrządzenia szkody w mieniu publicznym w następstwie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu albo podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu, w szczególności gdy w stosunku do wnioskodawcy będącego osobą fizyczną lub członka organów zarządzających wnioskodawcy niebędącego osobą fizyczną toczy się postępowanie karne lub karne skarbowe za przestępstwo składania fałszywych zeznań, przekupstwa, przeciwko mieniu, wiarygodności dokumentów, obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi, obrotowi gospodarczemu, systemowi bankowemu albo inne związane z wykonywaniem działalności gospodarczej lub popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowych, w związku z dofinansowaniem, które zostało udzielone ze środków publicznych na realizację projektu temu wnioskodawcy, podmiotowi powiązanemu z nim osobowo lub kapitałowo lub członkowi organów zarządzających tego wnioskodawcy lub podmiotu. Podkreślenia wymaga, że art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej stanowi novum w stosunku do regulacji funkcjonujących na gruncie przepisów poprzedników ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem organ ma prawo odmówić zawarcia umowy, jeżeli w jego ocenie zachodzi obawa wyrządzenia szkody w mieniu publicznym w następstwie zawarcia umowy o dofinansowanie. Przepis ten szeroko zakreśla przypadki, w których instytucja może dokonać takiej odmowy i jedynie przykładowo wskazuje, że można te okoliczności utożsamiać zwłaszcza z sytuacjami, gdy wobec wnioskodawcy lub członka organów zarządzających wnioskodawcy toczy się postępowanie karne lub karne skarbowe za określone przestępstwa. Przepis art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej nie stanowi wyczerpującego katalogu okoliczności, które uprawniają instytucję do zastosowania uregulowanego w nim mechanizmu, gdyż prawodawca krajowy użył zwrotu "w szczególności". Przepis wskazuje jedynie najbardziej rażące przykłady, które mogą po stronie organu powodować obawę wyrządzenia szkody w mieniu publicznym w następstwie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu (przypadki te związane są z osobami piastującymi funkcje organów osób prawnych i postępowaniami toczącymi się wobec tych osób), natomiast oczywistym jest że chęć sklasyfikowania wszystkich możliwych stanów faktycznych, które wpisywałyby się w ideę jaka przyświecała ustawodawcy doprowadziłaby do niewyobrażalnej wręcz kazuistyki. Stąd też ocena tych sytuacji pozostawiona została właściwym instytucjom, a powyższy otwarty katalog ma stanowić wyłącznie wskazówkę interpretacyjną dla organów stosujących prawo. Przyjmuje się tym samym, że nawet brak jakichkolwiek postępowań wobec osób piastujących funkcje organów zarządzających nie wyklucza stosowania tego przepisu. Samo przykładowe ich wyliczenie nie formułuje definicji i jest dopuszczalne w myśl § 153 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283), który wskazuje, że jeśli nie jest możliwe sformułowanie definicji, to można objaśnić znaczenie danego określenia poprzez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotem: "w szczególności". Z treści pisma WUP z 6 września 2024 r. wynika, że podstawą odmowy zawarcia umowy była obawa co do nierzetelności podmiotu wynikająca z ustalenia, że co do odbiorcy wsparcia – Fundacji wszczęto i toczy się postępowanie administracyjne dotyczące niedokonania rozliczenia dofinansowania oraz braku zwrotu środków w wysokości [...] zł wraz z odsetkami – pomimo wezwania do ich zapłaty, a także że występuje relacja osobista tego rodzaju, że istnieje znaczne prawdopodobieństwo wpływu Ł. P. – byłego prezesa Fundacji - na decyzje podejmowane przez Fundację, której członkiem zarządu pozostaje obecnie jego żona – M. P.. W kontekście powyższego powołano – niekwestionowaną w sprawie okoliczność - że Ł. P. jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą jest już podmiotem wykluczonym z możliwości ubiegania się o dofinansowanie ze środków europejskich w związku z brakiem zwrotu dofinansowania z tytułu dwóch decyzji wydanych przez Dyrektora WUP (decyzja nr [...] [...] z 25 października 2022 r., ostateczna z dniem 01 grudnia 2022 r. oraz decyzja nr [...] z 25 października 2022 r., ostateczna z dniem 01 grudnia 2022 r.). Powyższych ustaleń Organ dokonał na podstawie danych rejestrowych Fundacji, oświadczeń Ł. P., dokumentacji zgromadzonej w aktach kontroli dotychczasowych projektów dofinansowanych ze środków europejskich oraz z rejestru podmiotów wykluczonych z dofinansowania. Sąd podkreśla, że wyżej wskazane okoliczności nie są ani sporne, ani kwestionowane przez Skarżącą, a jedynie spornym pozostaje uznanie ich przez Organ za podstawę wykluczenia z dofinansowania na podstawie art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. W sprawie Skarżąca podniosła bowiem, że Organ dokonał wadliwej, rozszerzającej wykładni ww. art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, gdyż wobec Fundacji oraz członków jej zarządu nie toczyło się postępowanie karne skarbowe, dotyczące nieprawidłowego wykorzystania środków publicznych, a jedynie wszczęte postępowanie administracyjne w zakresie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanych środków, które opiera się na odmiennej interpretacji Wytycznych konkursowych, co dopiero zostanie rozstrzygnięte wskutek rozpoznania przysługujących środków zaskarżenia, co nie daje podstaw do odmowy zawarcia umowy. Powołała się przy tym na uzasadnienie projektu ustawy. Ponadto, w ocenie Skarżącej kwestia istniejących relacji osobistych pomiędzy uprzednim a obecnym członkiem zarządu nie może być brana pod uwagę w świetle art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. Według niej, sam fakt pozostawania w związku małżeńskim wobec nie stwierdzenia wystąpienia powiązania w rozumieniu obowiązujących przepisów, nie może stanowić podstawy o rzekomym możliwym wpływie na działalność Skarżącej. W ocenie Sądu w sprawie rację należy przyznać Organowi. Przede wszystkim, zdaniem Sądu art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej jest jednoznaczny. Sąd nie stwierdził zarzucanej nadinterpretacji czy rozszerzającej jego wykładni przez Organ dokonanej na niekorzyść Skarżącej. Organ dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, jest ona zbieżna ze stanowiskiem Sądu wyżej zaprezentowanym. Z konstrukcji omawianego przepisu niewątpliwie wynika, że – po pierwsze - skoro właściwa instytucja może odmówić zawarcia umowy, jeśli zachodzi obawa wyrządzenia szkody w mieniu publicznym, to oznacza to, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę oceny sytuacji i decyzji w tym przedmiocie. Po wtóre, katalog przesłanek uzasadniających odmowę jest otwarty ("w szczególności, gdy..."), co oznacza, że także inne fakty organ może uznać za uzasadniające obawę wyrządzenia szkody w mieniu publicznym, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi w zakresie rozszerzającej wykładni omawianej regulacji art. 61 ust. 4 ustawy, Sąd uznał te zarzuty za nietrafne. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Skarżącej w ww. przepisie nie chodzi tylko o przypadki gdy wobec wnioskodawcy czy członka zarządu wszczęto postępowanie karne skarbowe, co jej zdaniem ma wynikać z uzasadnienia projektu ustawy wdrożeniowej (druk nr 2022 Sejm IX kadencji). Z uzasadnienia projektu ustawy wdrożeniowej niewątpliwie wynika, że celem ustawodawcy była ochrona "przed ryzykiem niewłaściwego wykorzystania środków publicznych, w sytuacji, gdy o wsparcie wnioskują podmioty, które na etapie ubiegania się o pomoc finansową korzystają lub korzystały z dofinansowania ze środków publicznych, w sposób nieprawidłowy [...]", jednak nie oznacza to, że przesłanki odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie zostały ograniczone tylko do sytuacji, w której dojdzie już do wszczęcia postępowania karnego skarbowego i ustalania odpowiedzialności karnej, tych samych lub powiązanych podmiotów i osoby te (podmioty) ubiegają się o kolejne środki publiczne. Zdaniem Sądu, z uzasadnienia projektu wynika wręcz przeciwnie, że chodziło o przyznanie właściwym instytucjom uprawnienia do odmowy zawarcia umowy i w konsekwencji odmowy przyznania środków publicznych takim podmiotom zanim dojdzie do postępowania karnego skarbowego. Omawiany przepis wskazuje jedynie przykładowe, najcięższe przypadki przemawiające za zasadnością wykluczenia z dofinansowania. Wyliczenie to nie jest enumeratywne a tym samym nie zawiera wszystkich możliwych przypadków mogących stanowić podstawę odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie. Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy w konstruowaniu norm prawnych i mając na uwadze względy, które legły u podstaw tej konkretnej regulacji, należy stwierdzić, że opisany przypadek, w ocenie Sądu, wpisuje się w dyspozycję omawianego przepisu. Zdaniem Sądu, po pierwsze bowiem sytuacja, gdy wobec Skarżącej zostały stwierdzone nieprawidłowości skutkujące wezwaniem do zwrotu środków z dofinansowania co do jednego z realizowanych projektów oraz – wskutek bezskuteczności takiego wezwania - zostało wszczęte wobec Skarżącej postępowanie administracyjne w zakresie zwrotu dofinansowania wskutek braku wpłaty - w pełni taką obawę uzasadniają i sprawiają, że stanowisko Organu o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie nie jest dowolne. Przy czym Skarżąca ww. okoliczności faktycznych nie kwestionuje. W ocenie Sądu, dodatkowo obawę tę wręcz wzmacnia fakt wpisania już Ł. P. na listę podmiotów wykluczonych z dofinansowania w ramach indywidualnie prowadzonej działalności gospodarczej, a także fakt osobistych relacji między członkami zarządu Skarżącej. Zasadnie Organ wskazał zatem, że ma znaczenie w sprawie, co nie było kwestionowane, że Ł. P. jako indywidualny przedsiębiorca, który ubiegał się o dofinansowanie ze środków europejskich, został uznany za osobę nierzetelną, wykorzystującą niewłaściwie przyznane środki publiczne, co wynika, z wydanych już wobec niego dwóch prawomocnych decyzji (w 2022 r.), skutkujących wpisaniem go do rejestru podmiotów wykluczonych. Organ ustalił, co jest również bezsporne, że Ł. P. do dnia rezygnacji, tj. do 27 maja 2019 r. był prezesem Fundacji, a następnie od tego dnia, tj. 27 maja 2019 r. jego żona – M. P. została powołana na członka zarządu tej Fundacji. Zasadnie Organ stwierdził, że zachodzi więc ten rodzaj związków osobistych w ramach wnioskującej Fundacji, który może rodzić ryzyko wpływu Ł. P. na działalność Fundacji, przy tym zasadnie też Organ zaznaczył, że nie chodzi o powiązania, w rozumieniu art. 3 ust. 3 załącznika I do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, których nie badał w niniejszej sprawie. Organ nie miał obowiązku, wbrew temu co twierdzi Skarżąca, dowodzić, że wpływ taki na działalność w rzeczywistości istniał. W ocenie Sądu nie można w takich okolicznościach jak przedmiotowe powyżej wymienione i wynikające z zaskarżonego rozstrzygnięcia skutecznie zarzucić Organowi przekroczenia uprawnienia do odmowy podpisania umowy. Organ bowiem rozstrzygał w oparciu o posiadane z urzędu informacje, które ani nie były kwestionowane w rozpoznawanej sprawie, ani nie są w niej sporne. Zdaniem Sądu, powyższe stanowiło zatem wystarczającą podstawę do podjęcia zaskarżonego aktu. To z woli samego ustawodawcy wystarczającym jest sama "obawa" wyrządzenia szkody w mieniu publicznym w następstwie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu. A więc nie trzeba mieć pewności wyrządzenia szkody i wystarczająca jest sama niepewność co do prawidłowości realizacji projektu, czy zwrotu środków. Zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego obawa to: "uczucie niepokoju lub niepewności co do skutku, następstw czegoś". Zatem stwierdzenie w innym realizowanym przez Skarżącą projekcie określonych nieprawidłowości skutkujących koniecznością zwrotu środków, chociażby w części, w ocenie Sądu, wypełnia definicję "obawy" i tym samym powoduje, że podjęty akt jest prawidłowy. Zdaniem Sądu, w sprawie nie musiały zatem zapaść prawnie wiążące rozstrzygnięcia co do Skarżącej (w sprawie Organ nie wydał jeszcze ostatecznej decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu przez Fundację kwoty ponad 200 tys. zł wraz z odsetkami), które ostatecznie potwierdzałyby zaistnienie szkody w mieniu publicznym, gdyż dla prawodawcy krajowego do odstąpienia od podpisania umowy wystarczająca jest sama niepewność, którą określa jako "obawa". Natomiast wydanie określonego ostatecznego aktu (np. decyzji administracyjnej) będzie mogło skutkować dalszymi konsekwencjami polegającymi np. na wykluczaniu z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (patrz art. 207 ust. 4 i nast. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.) i wpisaniem takiego podmiotu do rejestru podmiotów wykluczonych. Podobnie odnośnie do stwierdzonych relacji osobistych (związków rodzinnych) istniejących w ramach Fundacji, wystarczyło wykazanie prawdopodobieństwa wpływu na działanie Skarżącej. Sąd podziela pogląd, że skoro na gruncie powyższej regulacji, wystarczająca jest już tylko wątpliwość co do rzetelności beneficjenta i właściwego wykorzystania środków i wątpliwość ta musi być jedynie "uzasadniona", to w realiach kontrolowanej sprawy objawia się to właśnie istniejącym związkiem rodzinnym między osobami pełniącymi (aktualnie i w przeszłości) funkcje w organach Fundacji. W ocenie Sądu, powiązania rodzinne istniejące między osobami fizycznymi sprawującymi funkcje w organach osób prawnych ubiegających się o środki europejskie – i to bez względu na to, jak faktycznie się one kształtują, w sytuacji gdy już stwierdzono nierzetelność jednej z osób – co do zasady, ze swej natury mogą wywoływać wątpliwości. Podzielić zatem należy stanowisko, że w takim przypadku Organ nie musiał wykazywać, czy ustalone powiązania rodzinne budzą wątpliwości lecz wystarczyło, że wskazał, że mogły one budzić uzasadnione wątpliwości, co zdaniem Sądu nastąpiło i zostało wykazane, na podstawie bezspornych ustaleń. Reasumując, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w ramach prawidłowo zastosowanego uznania Organu, który przyjął, że całokształt okoliczności niniejszej sprawy wpisuje się w dyspozycję przepisu ustawowego (art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej). Zastosowana konstrukcja omawianego przepisu pozwala bowiem na uznaniową i szeroką ocenę przesłanek umożliwiających odmowę podpisania umowy, gdy tylko istnieje ryzyko przekazania środków publicznych osobom/podmiotom nierzetelnym, nieprawidłowo wcześniej korzystających z takich środków publicznych, jak słusznie zauważył Organ. Oczywiście uznanie w tym zakresie musi mieć obiektywne podstawy, co w sprawie Sąd stwierdził. Bowiem przed rozstrzygnięciem z 6 września 2024 r. o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie – co jest bezsporne w sprawie - WUP był już w posiadaniu dokumentów potwierdzających chociażby wyniki kontroli wcześniejszego projektu Fundacji, bezskuteczne okazało się wezwanie Fundacji do zwrotu środków z dofinansowania oraz wszczęto wobec Fundacji postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków pochodzących z dofinansowania, a także zaistniały w sprawie ww. powiązania osobiste. Sąd podkreśla, że ww. okoliczności miały miejsce przed podjęciem zaskarżonego aktu odmawiającego zawarcia umowy o dofinansowanie. Powyższe, w ocenie Sądu, jest wystarczające do stwierdzenia zaistnienia obawy wyrządzenia szkody w mieniu publicznym w rozumieniu powyżej wskazanego przepisu art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. Organ precyzyjnie wskazał motywy, które umożliwiają zrozumienie przyjętego przez Organ stanowiska. W ocenie Sądu także argumentacja Skarżącej, w szczególności zmierzająca do wykazania, że nieprawidłowości poprzedniego projektu były nieznaczące skoro wysokość żądanego zwrotu w tym postępowaniu administracyjnym stanowi niewielki procent w stosunku do całej kwoty objętej projektem, jak również że Fundacja realizuje inne projekty, co do których nie stwierdzono nieprawidłowości, nie ma żadnego znaczenia i nie może odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Sądu, Organ działając w ramach uznania, na podstawie normy prawnej, która przyznała mu takie uprawnienie, działał więc w granicach prawa, a okoliczność, że Skarżąca z takim rozstrzygnięciem się nie zgadza stanowi jedynie wyraz subiektywnej polemiki z postępowaniem WUP. To, że ustalenia Organu odbiegały od oczekiwań Strony, nie świadczy też o naruszeniu art. 8 K.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdza, że w warunkach przedmiotowej sprawy, Organ był uprawniony do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. Sąd nie stwierdził także naruszenia w zakresie przywołanego w petitum skargi przepisu ustawy wdrożeniowej, tj. art. 45 ust. 1. Twierdzenia o pobieżnym, nieobiektywnym, nierzetelnym i nieprzejrzystym przeprowadzeniu wyboru projektów, a w rezultacie błędnym stanowisku o niespełnieniu kryteriów wyboru projektu, należało uznać za nieuprawnione. W odniesieniu do zarzutu braku zastosowania art. 7a K.p.a. należy wyjaśnić, że zastosowanie i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winno mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności - w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. W wyniku jednak zastosowania przez Sąd przedstawionej powyżej wykładni przepisu art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej wątpliwości co do treści tego przepisu aktualnie nie występują. Sąd działając z urzędu – zgodnie z art. 134 P.p.s.a. nie stwierdził również naruszeń prawa materialnego i procedury administracyjnej obligującej do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia jako naruszającego prawo w sposób istotny czy też mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.