IV SA/Po 588/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. spółka z o.o. w B. (dalej także: skarżąca, spółka, inwestor) od decyzji nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia 8 lipca 2024 r. [winno być: 18 marca 2024 r. - uw. Sądu] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu magazynów energii elektrycznej o łącznej mocy do 20 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie obejmującym część działek ewidencyjnych nr [...], położonym w gminie [...], obręb [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, dalej: u.p.z.p.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w dniu 11.12.2023 r. spółka złożyła w Urzędzie Gminy [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu magazynów energii elektrycznej o łącznej mocy do 20 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie obejmującym część działek ewidencyjnych nr [...], położonym w gminie [...], obręb [...]. Charakterystyka planowanego obiektu podana we wniosku: powierzchnia terenu inwestycji 3600 m2; powierzchnia zabudowy do 3240 m2; magazyn energii ma postać kontenera mieszczącego urządzenia służące do gromadzenia i utrzymywania energii z odnawialnych źródeł (akumulatory, falowniki, transformatory); planowana liczba magazynów to 40; gabaryty magazynu: szerokość pojedynczego od 1 m do 3 m; wysokość od 1 m do 10 m, długość od 2 m do 13 m; stacja transformatorowa: do 4 sztuk, szerokość pojedynczego od 3 m do 7 m; wysokość od 2 m do 5 m, długość od 4 m do 10 m. Dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej pośredni przez drogę wewnętrzną na dz. [...], [...]. Do wniosku załączono mapę z zaznaczonym terenem inwestycji i rozmieszczeniem planowanych obiektów a także ich rysunki. Wójt Gminy [...] jako organ administracji prowadzący postępowanie wezwał spółkę do uzupełnia wniosku i złożenia wyjaśnień m.in. jakiego rodzaju energia i z jakich źródeł będzie magazynowa; czy obiekty będą wymagały zasilania energią elektryczną (pismo z 29.12.2023 r.). W odpowiedzi z 8.01.2024 r. spółka podała, że planowane obiekty będą wymagały podłączenia do sieci elektroenergetycznej w celu dostawy energii elektrycznej o mocy przyłączeniowej 40 kW i dołączyła pismo z dnia 28.11.2023 r. E. sp. z o.o. w P. z oświadczeniem o możliwości podłączenia obiektów do sieci. Dalej wyjaśniła, iż nie jest w stanie określić jakiego rodzaju energia będzie magazynowana, może ona pochodzić ze źródeł odnawialnych lub innych. Docelowo magazyny mają zostać przyłączone do sieci elektroenergetycznej niskiego lub średniego napięcia w celu odprowadzania zgromadzonej tam energii. Ponadto spółka zmodyfikowała wniosek w następujący sposób: teren pod inwestycję został rozszerzony o teren działki [...], ma zatem obecnie pow. 3670 m2, w ramach inwestycji przewiduje się wybudowanie 5 miejsc postojowych. Inne parametry nie uległy zmianie. Do odpowiedzi załączono także mapę terenu z zaznaczony rozmieszczeniem obiektów i miejsc postojowych. Na zlecenie burmistrza sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na bazie której przygotowano projekt decyzji. Oba dokumenty zostały sporządzone przez osobę uprawnioną (zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). W dniu 18.03.2024 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję, którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zespołu magazynów energii elektrycznej o łącznej mocy do 20 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie obejmującym część działek ewidencyjnych nr [...], położonym w gminie [...], obręb [...]. Powodem takiego rozstrzygnięcia był brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, znajdują się grunty rolne przez które przepływa rzeka Wirynka. Nie ma zatem możliwości stwierdzenia, iż w wytyczonym obszarze znajduje się choćby jedna działka z zabudową nawiązującą do obiektów objętych wnioskiem. Jednocześnie wyjaśniono, iż magazyny energii opisane we wniosku są samodzielnymi obiektami a zatem nie mogą być uznane za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Przedmiotowe magazyny energii nie są częścią instalacji służącej wytwarzaniu energii a zatem nie stosuje się do nich wyłączenia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W dniu 4.04.2024 r. inwestor złożył odwołanie od tej decyzji. Zarzucił, że decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa, w tym art. 6, 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji, zdaniem spółki, błędnie zinterpretował przepisy art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przez co uznał, iż magazyny energii objęte wnioskiem nie mogą być zaliczone do infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako urządzenie elektryczne. Kolegium zauważyło, że teren na którym ma być zrealizowana wnioskowana inwestycja, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 59 ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozporządzenia), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występującej w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występujące w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8). Zgodnie z § 9 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy ww. rozporządzenia mają tu zastosowanie w myśl przepisu przejściowego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116). Z § 12 tego rozporządzenia wynika, iż do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Aktualne rozporządzenie weszło w życie 26.07.2024 r. (§ 13) i tego dnia moc straciło rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. - zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). W świetle powyższych regulacji podstawową kwestią jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego - w niniejszym przypadku kolegium uznało, iż sposób wyznaczenia granic obszaru jest prawidłowy. Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna została wykonana prawidłowo. Wynika z niej w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jakiejkolwiek zabudowy, teren pod inwestycję, jak i inne działki w okolicy mają przeznaczenie rolnicze. W tej sytuacji organ I instancji zasadnie uznał, że nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., brak jest bowiem co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kolegium podzieliło pogląd, że obiekty objęte wnioskiem nie mogą być zaliczone do tych o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co w konsekwencji nie pozwala na pominięcie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (przepis w takim brzmieniu z uwagi na art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688). W szczególności magazyny energii, które są samodzielne, nie połączone z żadną inną instalacją służącą wytwarzaniu lub przesyłaniu energii nie mogą być uznane za urządzenia infrastruktury technicznej, czy też instalację odnawialnego źródła energii. Na poparcie tej tezy SKO powołało poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25.01.2024 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 657/23, dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla magazynów energii z infrastrukturą towarzyszącą (LEX nr 3684085). Przedmiotowej inwestycji nie sposób także uznać za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Instalacją odnawialnego źródła energii jest - w rozumieniu ww. przepisu w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji - instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Przedmiotowe magazyny energii nie należą do żadnej z kategorii obiektów wymienionych w ww. art. 2 pkt 13, gdyż są zaplanowane jako obiekty samodzielne, służące tylko magazynowaniu wytworzonej energii a nie jako wyodrębniony zespół urządzeń służący wytwarzaniu energii. Skargę na decyzję organu II instancji wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu inwestor. Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej: u.g.n) poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że magazyny energii nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej i w konsekwencji, że inwestycja polegająca na budowie zespołu magazynów energii nie korzysta ze zwolnienia z tzw. zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, podczas gdy magazyny energii, jako urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych (m.in. w procesie magazynowania i dystrybucji energii) stanowią urządzenia infrastruktury technicznej; II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj- 1) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady praworządności, w szczególności przez wydanie decyzji z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego; 2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa polegające na uznawaniu wobec niektórych podmiotów, że magazyny energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej oraz odmowę ich uznania za takowe, w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, wobec innych podmiotów, w tym skarżącej; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że decyzja Wójta Gminy [...] odpowiada prawu i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 p.p.s.a. p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 18 marca 2024 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że definicję legalną pojęcia "magazyn energii elektrycznej" zawiera ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1361 z późn. zm.), która w art. 2 pkt 17 odsyła do definicji magazynu energii elektrycznej przewidzianej w art. 3 pkt 10k ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 266 z późn. zm.) Ww. przepis Prawa energetycznego stanowi, że magazynem energii elektrycznej jest instalacja umożliwiająca magazynowanie energii elektrycznej i wprowadzenie jej do sieci elektroenergetycznej. Przez "instalację" w rozumieniu art. 3 pkt 10 Prawa energetycznego należy z kolei rozumieć urządzenia z układami połączeń między nimi. Natomiast "urządzeniami" w myśl art. 3 pkt 9 Prawa energetycznego są urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. "Procesami energetycznymi" w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa energetycznego są kolejno techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Z powyższego wynika, że przez "magazyn energii elektrycznej" należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych (m.in. w procesie magazynowania i dystrybucji energii) z układami połączeń między nimi umożliwiające magazynowanie energii elektrycznej i wprowadzenie jej do sieci elektroenergetycznej. U.p.z.p. nie definiuje pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej". Definicji takiej nie zawierają również inne powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Przepis art. 143 ust. 2 u.g.n. określa co należy rozumieć przez "budowę urządzeń infrastruktury technicznej". W myśl powołanego przepisu: "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych." Nie ulega wątpliwości, że magazyny energii elektrycznej stanowią urządzenia elektryczne w rozumieniu ww. przepisu. Na dopuszczalność stosowania tej definicji przy dokonywaniu wykładni pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2704/18 podkreślając, że: "W przepisach prawa powszechnie obowiązującego jest definicja pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej". Definicja taka zawarta jest w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.". E. Bończak-Kucharczyk (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 143. Uwzględniając powyższe należy uznać, że urządzenia elektryczne winny być kwalifikowane, na potrzeby wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jako urządzenia infrastruktury technicznej. Dokonując wykładni pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej", należy odwołać się także do definicji "infrastruktury technicznej" zawartej w ogólnodostępnych artykułach i publikacjach naukowych. Ponadto należy mieć na uwadze kontekst całości okoliczności społecznych i gospodarczych, które powinny mieć wpływ na ostateczną ocenę sprawy. Przyjęta przez organy obu instancji interpretacja stoi w sprzeczności z celami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, a także wcześniejszych dyrektyw 2009/28/WE oraz 2001/77/WE, które zalecają uproszczenie i skrócenie procedur administracyjnych dla inwestycji w odnawialne źródła energii. Każdy krok na rzecz zwiększenia dostępności energii słonecznej ma kluczowe znaczenie dla transformacji polityki energetycznej oraz zmniejszenia zależności od tradycyjnych źródeł energii. Wdrożenie technologii fotowoltaicznych i energii słonecznej termicznej przynosi zarówno korzyści klimatyczne, jak i ekonomiczne dla obywateli oraz przedsiębiorstw, a połączenie energii słonecznej z efektywnością energetyczną stanowi skuteczny sposób ochrony przed zmiennością cen paliw kopalnych. Powyższe znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie sądowo-administracyjnym, jak również w rozstrzygnięciach organu II instancji, które skarżąca w pełni podziela. Bazując na wykładni systemowej, w tym na regulacjach zawartych m.in. w u.g.n. oraz w Prawie energetycznym, wskazać należy, że art. 143 ust. 2 u.g.n. stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 ust. 9 prawa energetycznego wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. W myśl zaś art. 3 ust. 7 prawa energetycznego procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Podkreślić również należy, że pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale obejmuje także urządzenia, które służą do jej wytwarzania bądź też magazynowania. Zgodnie z definicją Słownika Języka Polskiego, dostępnego pod adresem: www.sjp.pwn.pl, infrastruktura to urządzenia i instytucje usługowe niezbędne do należytego funkcjonowania społeczeństwa i produkcyjnych działów gospodarki. Natomiast infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, nieodzownie potrzebnych dla właściwego funkcjonowania społeczeństwa i produkcyjnych działów gospodarki. Istotne znaczenie w identyfikacji pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej" ma również zrozumienie ich charakterystycznych cech, do których zalicza się w szczególności: służebny i usługowy charakter inwestycji, długowieczność i trwałość, komplementarność względem innych urządzeń, czyli zdolność do wzajemnego uzupełniania się, korzyści skali oraz, co kluczowe, ścisły związek potrzeb społeczności z przestrzenią i następcza konieczność zapewnienia zgodności czasowej i przestrzennej ich zaspokojenia wobec tworzenia i wykorzystania infrastruktury technicznej. Zatem również wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady obligują, w przypadku braku definicji legalnej określonego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, że magazyny energii elektrycznej mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". Prawidłowo funkcjonująca i uzupełniająca się infrastruktura techniczna ma bowiem niezwykle istotne znaczenie dla zrównoważonego rozwoju gospodarczo-społecznego, a jej brak uniemożliwiałby podejmowanie wielu istotnych inwestycji dla rozwoju. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 25.10.2024, znak sprawy [...] wskazało, że "skoro zatem za urządzenia infrastruktury technicznej zostały uznane pierwsze z urządzeń energetyki odnawialnej to w sposób oczywisty należy uznać, że farmy fotowoltaiczne, oraz magazyny energii są również urządzeniami do produkcji i magazynowania energii odnawialnej, czyli są urządzeniami infrastruktury." Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. II SA/GI 230/15 SKO podkreśliło również, że urządzenia techniczne stosowane m.in. do magazynowania energii elektrycznej stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Organ II instancji stwierdził także, że: "nie da się również oddzielić urządzeń służących do magazynowania energii od urządzeń infrastruktury technicznej, co wymusza odstąpienie organu I instancji od próby procedowania decyzji o warunkach zabudowy z badaniem zasady "dobrego sąsiedztwa". Ustawa o odnawialnych źródłach energii przyjmuje to, że nie da się oddzielić samych źródeł wytwarzania energii odnawialnej (wiatraki, farmy fotowoltaiczne, urządzenia kogeneracyjne, itp.) od urządzeń służących magazynowaniu tej energii, gdyż w przypadku różnych źródeł wytwórczych, poza wyprodukowaniem tej "czystej energii" niezbędne jest jej zmagazynowanie, po to, aby można było ją wykorzystać wówczas, gdy będzie ona potrzebna. Organ I instancji zlekceważył obowiązek wykazania wiarygodnych podstaw jego przeciwnego stanowiska w sprawie." Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, inwestor wskazał, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten wraz z początkową częścią art. 7 k.p.a. formułuje zasadę ogólną legalizmu, nazywaną także zasadą praworządności. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2021 r., sygn. II OSK 1310/20 należy wskazać, że: "Zgodnie z zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Przyjęta w art. 6 k.p.a. zasada jest powtórzeniem zasady legalizmu (...) z art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przesłanka działania na podstawie prawa oznacza: 1) działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej; 2) prawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej; 3) niewadliwie dokonaną subsumcję; 4) prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 68). Zasada legalizmu oznacza, że organ musi w pełni stosować przepisy prawa materialnego i procesowego. Nie może pominąć żadnej materialnoprawnej przesłanki wydania decyzji. Organ, wydając decyzję, musi również ocenić, czy były podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania." Nie ulega wątpliwości, że w sprawie organ I instancji dokonał wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w petitum skargi, a organ II instancji utrzymał w tym zakresie zaskarżone rozstrzygnięcie, czym naruszył ww. zasadę legalizmu. Z zasadą praworządności powiązana jest mocno zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. Z brzmienia art. 8 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w takiej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego przez negatywne rozstrzygnięcie - bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (tak: Wyrok WSA w Kielcach z 6.12.2022 r., II SA/Ke 521/22, LEX nr 3447944). Skarżąca podkreśliła, że w analogicznej sprawie, przy tożsamym stanie faktycznym i prawnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało wcześniej (w cytowanej powyżej decyzji z dnia 25.10.2024, znak sprawy [...]) rozstrzygnięcie zupełnie odmienne do zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, czym naruszyło zasadę bezstronności i równego traktowania. W kwestii naruszenia art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. wskazano, że podstawowym celem zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. jest wyjaśnienie stronom przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Jedną z podstawowych form realizacji zasady przekonywania jest uzasadnienie decyzji administracyjnej. W efekcie naruszenia ww. przepisów prawa materialnego i proceduralnego organ II instancji dopuścił się również naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wydając decyzję utrzymującą w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, organ uznał bowiem, że decyzja ta odpowiada prawu, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Pozytywna decyzja w przedmiocie warunków zabudowy może więc zostać wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia ww. warunków. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 61 ust. 3 u.p.z.p, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Decyzją z dnia 18.03.2024 r., utrzymaną następnie przez organ odwoławczy, organ I instancji na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uznał wobec tego, że w sprawie nie znajduje zastosowania wyłączenie, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Na kanwie niniejszej sprawy sporne pozostawało, czy inwestycję można uznać za urządzenie infrastruktury technicznej. W tej materii Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2025 r. w sprawach II OSK 619/24 i II OSK 2387/24, gdzie podkreślono, że tylko w przypadku gdy magazyn energii stanowiący przedmiot wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest połączony z zespołem urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej, nie stosuje się do niego przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a także w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2024 r. w sprawie IV SA/Po 657/23. Sąd wskazuje, że zasadniczo, jeżeli przepisy analizowanej ustawy nie zawierają definicji legalnej danego pojęcia, to jego znaczenie należy odkodować posiłkując się przepisami innych ustaw lub orzecznictwa sądów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. w odniesieniu do definicji urządzenia infrastruktury technicznej, sytuacja wygląda jednak nieco odmiennie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest bowiem stanowisko (podzielane przez Sąd w niniejszym składzie), że nie można przypisywać przesądzającego znaczenia definicjom i określeniom dotyczącym infrastruktury technicznej funkcjonującym w innych dziedzinach materialnego prawa administracyjnego, gdyż istnieją zasadnicze różnice w przedmiocie regulacji oraz w celach u.p.z.p. oraz w przepisach innych ustaw, m.in. w przepisach ustawy – Prawo energetyczne, a także ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dostrzega się choćby, że art. 143 ust. 2 u.g.n. jest związany z nałożeniem na stronę obowiązków, zaś art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowi część regulacji stanowiącej o przysługiwaniu uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12.01.2018 r., sygn. akt: II OSK 794/16 wskazał, że wykładnia pojęcia użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie może opierać się na wykorzystaniu wprost pojęć funkcjonujących w systemie prawa, ale poza przepisami u.p.z.p. Rezultat wykładni w tym zakresie powinien przede wszystkim pozostawać w zgodzie z systemem norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz z celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenia od tej reguły. Celem decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami (patrz: uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 18 lipca 2005 r., sygn. akt II OPS 3/05, ONSA i wsa 2006/1/2; uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK-A 2007/11/160). W związku z tym, przepisy normujące tryb i zasady lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji powinny być rozumiane ściśle, co nie oznacza podważania prawa do zabudowy. Takie ścisłe rozumienie umożliwia natomiast realizację prawa do zabudowy w warunkach równości podmiotów przy uwzględnieniu zastanego przeznaczenia konkretnego terenu. Wymóg kontynuacji funkcji sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje na nakaz kontynuacji funkcji, nie tylko w zakresie zabudowy, ale także w zagospodarowaniu terenu, w obszarze analizowanym. To do planisty, a nie do organu wykonawczego gminy wydającego rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej należy dokonanie ewentualnych zmian w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Obiekty infrastruktury technicznej także pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, rolę służebną wobec mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te, z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą obiekty, którym obiekty infrastruktury technicznej towarzyszą. Tak też należy rozumieć pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej. Warto zauważyć, że pełnienie przez infrastrukturę techniczną roli obsługi planowanych inwestycji zostało wskazane w art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. Takie rozumienie urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozumienie przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienia od wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, umacnia brzmienie przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (wyrok NSA z 12.01.2018 r., sygn. akt: II OSK 794/16). Urządzenia infrastruktury technicznej mają więc pełnić funkcję służebną lub towarzyszącą (np. innej inwestycji lub już istniejącemu obiektowi). W okolicznościach niniejszej sprawy, nie sposób jednak przyjąć, aby taką funkcję mogła pełnić przedmiotowa inwestycja. W ocenie Sądu budowa magazynów energii wraz z infrastrukturą towarzyszącą jest samodzielną inwestycją, obiektem, który miałby powstać w celu magazynowania energii, nie zaś w celu udoskonalenia lub uzupełnienia istniejących już lub budowanych obiektów, wobec których mogłaby pełnić rolę towarzyszącą. Przyjęta przez skarżącą argumentacja w tym zakresie stanowi wyłącznie polemikę ze stanowiskiem organów, które zasadnie przyjęły, że przedmiot spornej inwestycji nie podlega wyłączeniu, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Ponadto wskazać należy, że skarżąca we wniosku o ustalenie warunków zabudowy w rubryce "nazwa inwestycji" określała ją jako: budowa zespołu magazynów energii (...) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą. To tylko podkreśla, jaki charakter przypisywała przedmiotowej inwestycji skarżąca. Nie traktowała jej bowiem w całości jako urządzeń infrastruktury technicznej, lecz infrastrukturę towarzyszącą wskazała obok inwestycji (głównej) polegającej na budowie magazynów energii. W sprawie jest niesporne, że planowane przedsięwzięcie nie będzie połączone z żadną inną inwestycją. Jak wskazała skarżąca w znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy piśmie z dnia 28.02.2023 r., "planowany do realizacji zespół magazynów energii stanowi infrastrukturę techniczną magazynująca energię pobieraną z sieci elektroenergetycznej". Cytowany fragment pisma skarżącej jednoznacznie wskazuje, że inwestycja nie należy do instalacji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Tym samym skarżąca nie wskazała, że magazyn energii połączony będzie z urządzeniami służącymi do wytwarzania energii wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii, stosowanie do warunku, wynikającego z powyższego przepisu. W konsekwencji więc skarżąca nie wykazała również, jakoby inwestycja spełniała przesłanki zwolnienia przewidzianego dla instalacji odnawialnych źródeł energii, o których mowa w art. 61 ust 3 u.p.z.p. Powyższa argumentacja pozwoliła dojść orzekającemu Sądowi do przekonania, że inwestycja objęta wnioskiem nie mogła zostać uznana za urządzenie infrastruktury technicznej, a w konsekwencji, że w niniejszej sprawie, nie znajduje zastosowania wyłączenie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Oznacza to, że dla przedmiotowej inwestycji wymaga się łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust 1 u.p.z.p. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzającą, z uwagi na brak spełnienia przez planowaną inwestycję wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odpowiadają prawu. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie 151 p.p.s.a.