I OSK 2228/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 253/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 stycznia 2022 r. nr WIN-III.7571.203.2021.JS w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 253/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 stycznia 2022 r. nr WIN-III.7571.203.2021.JS w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej też Wojewoda) uchylił decyzję Starosty Kętrzyńskiego z dnia 10 listopada 2021 r. ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (o pow. 47,02 ha, położonej w gminie Reszel, obręb [...]) poprzez udzielenie zezwolenia inwestorowi na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących dystrybucji energii elektrycznej w ramach przebudowy istniejącej linii napowietrznej SN 14 kV Reszel-Mrągowo wraz z wymianą 4 słupów; i orzekł w ten sposób, że: w punkcie 1. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność skarżącej, poprzez zezwolenie inwestorowi na realizację inwestycji liniowej polegającej na założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej w ramach przebudowy istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV Reszel-Mrągowo, po uprzednim demontażu istniejących przewodów na części przedmiotowej nieruchomości wraz z wymianą 4 słupów.; w punkcie 2. rozstrzygnięcia Wojewoda określił powierzchnię ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z podziałem na część trwałą i czasową odpowiednio: a) 1707 m2 – obszar ustanowienia służebności po wykonaniu prac o szerokości 3,8-4 m i długości 450 m; b) 3610 m2 – obszar zajęcia na czas prowadzenia prac budowlanych o szerokości 8-9 m i długości 454 m. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że Spółka wystosowała do strony trzy pisma przedstawiające propozycję ustanowienia służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem 7257 zł, na które skarżąca nie odpowiedziała. Ustawa wymaga zaś przeprowadzenia rokowań, a nie ich pozytywnego zakończenia. Podniesiono ponadto, że zakres ograniczenia korzystania z działki skarżącej nie wykracza poza niezbędną potrzebę wynikającą z decyzji lokalizacyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższe postanowienie wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja - przebudowa sieci elektroenergetycznej - stanowi inwestycję celu publicznego. Słusznie również organy przyjęły, że planowana inwestycja jest zgodna z ostateczną decyzją organu wykonawczego gminy Reszel o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą orzeczono lokalizację ww. inwestycji celu publicznego m.in. na działce skarżącej. Skoro więc w przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. przesądzono, że "ograniczenie prawa do nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to zbędne jest badanie innych uwarunkowań bądź cech inwestycji, gdyż nie mają one wpływu na wydanie (lub niewydanie) decyzji w oparciu o ten przepis. Nie ma też konieczności przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości, co do konkretnego przebiegu urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 139 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego i utrzymanie jej w obrocie prawnym pomimo wadliwości w/w decyzji, polegającej na wydaniu przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego działającego jako organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, tj. Skarżącej, polegające na powiększeniu obszaru czasowego zajęcia nieruchomości na czas prowadzenia prac budowlanych, w stosunku do uprzednio wydanej w tym przedmiocie decyzji Starosty Kętrzyńskiego, z powierzchni 1.707 m2 do powierzchni 3.610 m2, czyli organ odwoławczy łącznie powiększył obszar ograniczenia sposobu korzystania na niekorzyść Skarżącej z należącej do niej nieruchomości na powyższe cele, ponad dwukrotnie, a dokładnie o 1.909 m2, podczas gdy zgodnie z treścią art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W konsekwencji wniesiono uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wniesiono także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Kętrzyńskiego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Podczas rozprawy w dniu 14 października 2025 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wycofał wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Kętrzyńskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Tytułem wyjaśnienia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że dyspozycja art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust. 1, według którego, ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. "Ograniczenie to" jest zwrotem odnoszącym się do ograniczenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. W tym zaś przepisie upoważniono organ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w drodze decyzji. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por. Marian Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 796). Zatem decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak już Sąd I instancji wskazał, a skarga kasacyjna tego nie podważyła, w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja - przebudowa sieci elektroenergetycznej - stanowi inwestycję celu publicznego, a planowana inwestycja jest zgodna z ostateczną decyzją organu wykonawczego gminy Reszel o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą orzeczono lokalizację ww. inwestycji celu publicznego m.in. na działce skarżącej. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia zasady reformationis in peius wynikającej z art. 139 k.p.a., wadliwy zatem okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt.1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Pojęcie "niekorzyści", o której mowa w przepisie art. 139 k.p.a., należy odnosić – w myśl orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego –do obiektywnego pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2024 r. sygn. akt III OSK 480/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. Z. Kmieciak, Komentarz, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Warszawa 2019, art. 139). Istota zakazu polega zatem na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że zakaz reformationis in peius (z art. 139 kpa) wiąże się z kształtowaniem sytuacji materialnoprawnej strony. Orzeczeniem na niekorzyść odwołującej się strony będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania. Istotą zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony, która składa odwołanie. Nie może zaś wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja dotychczasowa. W tej sprawie takiej decyzji mniej korzystnej, która obiektywnie pogarszałaby sytuację prawną skarżącej kasacyjnie, która skutecznie w tej sprawie wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji - nie podjęto. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest decyzją reformatoryjną, która w efekcie po uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, jednocześnie ponownie (podobnie jak organ pierwszej instancji) ograniczyła sposób korzystania z części nieruchomości należącej do skarżącej, ale także doprecyzowała wielkości obszarów zajętych na czas prowadzenia prac i na czas ustanowienia służebności z tym, że obszar ten większy na czas prowadzenia prac znacznie został ograniczony pod ustanowienie służebności. Tym samym takie rozstrzygniecie organu odwoławczego doprowadziło do wydania decyzji tożsamej w zakresie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości z tą, która była przedmiotem odwołania, ale doprecyzowująca poddaną ograniczeniom wielkość obszarów (w metrach kwadratowych) i zakres (na czas prowadzenia prac i pod ustanowienie służebności czyli długotrwałe ograniczenie). Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia zasad postępowania w tym zakazu orzekania na niekorzyść odwołującej się w fakcie, że organ odwoławczy, po uchyleniu decyzji organu I instancji, orzekł w sprawie merytorycznie, obejmując decyzją większy obszar zajęty na czas wykonywania prac wskazanych w inwestycji celu publicznego. Wyjaśnić ponownie należy, że organ odwoławczy, jako merytorycznie orzekający w sprawie, jest uprawniony do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), jak też do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Bez wątpienia ma też obowiązek ponownej oceny materiału dowodowego. Nie sposób się jednak nie zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że w rozpoznawanej sprawie trudno mówić o orzeczeniu na niekorzyść strony, skoro zwiększył się obszar zajęcia jedynie na czas prowadzenia prac budowlanych, ale zmniejszył się obszar ustanowienia służebności po wykonaniu prac. Zaskarżona decyzja nie jest zatem dla skarżącej mniej korzystna, aniżeli decyzja Starosty, bowiem długotrwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczy mniejszego obszaru. Jeżeli zatem chodzi o zwiększenie obszaru na czas wykonywania prac (czyli jedynie przejściowo), a jednocześnie zmniejszenie obszaru ustanowienia służebności po ich wykonaniu – trudno rzeczywiście mówić o naruszeniu zakazu reformationis in peius. Korzystając z instytucji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy nie naruszył art. 139 k.p.a. - tj. nie pogorszył bowiem sytuacji strony odwołującej się (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 879–885). W związku z powyższym należało uznać, że Wojewoda, precyzując zakres obszaru zajętego na czas prowadzenia prac i później obszaru zajętego pod ustanowioną służebność czyli jako długotrwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczące mniejszego obszaru - nie działał na niekorzyść skarżącej w sposób objęty zakazem reformationis in peius, lecz w celu kompleksowego i prawidłowego załatwienia sprawy w interesie zarówno publicznym, jak i w interesie skarżącej. W związku z tym zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Zaskarżona decyzja nie jest bowiem dla skarżącej mniej korzystna, aniżeli decyzja Starosty, skoro długotrwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczy mniejszego obszaru. W świetle przedstawionej argumentacji oraz prawidłowo dokonanej analizy sprawy przez Sąd I instancji, odmówić słuszności należy zarzutowi skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.