II SA/Ol 253/22

Dnia 12 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lipca 2022 roku sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 13 sierpnia 2021 r., do Starosty Kętrzyńskiego (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Starosta"), wpłynęło pismo E. S.A. (dalej jako: "wnioskodawca", "inwestor", "Spółka"), zawierające wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o pow. 47,02 ha, położonej w gminie R., obręb [...] P., poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej. W uzupełnieniu wniosku, inwestor podał, że celem zajęcia jest przebudowa istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV i czterech słupów SN 15 kV, a teren niezbędny do zajęcia to powierzchnia służebności 1707 m 2, powierzchnia robót 3610 m2. W uzasadnieniu wniosku opisano planowaną inwestycję i wyjaśniono, że przebudowa sieci spowoduje m.in. istotną poprawę niezawodności zasilania oraz pozwoli na zaopatrzenie w energię elektryczną odbiorców i poprawi bezpieczeństwo energetyczne mieszkańców, zniweluje zagrożenie przerwaniem dostaw energii oraz poprawi stan techniczny sieci elektroenergetycznej. Wyjaśniono, że dwukrotnie wysyłano do właścicielki przedmiotowej nieruchomości zaproszenie do rokowań, na które nie uzyskano odpowiedzi. Decyzją z dnia 10 listopada 2021 r., Starosta ograniczył sposób korzystania z opisanej na wstępie nieruchomości, stanowiącej własność A. Z. (dalej jako: "skarżąca", "strona"), poprzez udzielenie zezwolenia inwestorowi na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących dystrybucji energii elektrycznej w ramach przebudowy istniejącej linii napowietrznej SN 14 kV R.- M. wraz z wymianą 4 słupów. Organ pierwszej instancji określił powierzchnię zajęcia nieruchomości: 1707 m2 w pasie o szerokości 8-9 m i długości 454 m na czas przebudowy sieci elektroenergetycznej i 3610 m2 w pasie o szerokości 3,8-4 m i długości 450 m na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości został określony w załączniku graficznym, stanowiącym załącznik do decyzji. W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny sprawy i wskazano przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśniono, że budowa urządzeń do przesyłania energii elektrycznej stanowi cel publiczny, a realizacja planowanej inwestycji jest zgodna z ostateczną decyzją Burmistrza Reszla z dnia 22 kwietnia 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podano również, że wnioskodawca wykazał, iż kierował do właścicielki nieruchomości zaproszenia do rokowań, które pozostały bez odpowiedzi. Wobec tego, Starosta uznał, że został w sprawie spełniony obowiązek przeprowadzenia rokowań. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. naruszenie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a." oraz art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, co spowodowało, że ustalenia faktyczne zostały wadliwie uznane za udowodnione. W uzasadnieniu odwołania strona zarzuciła, że organ tylko pozornie wywiązał się z obowiązku nałożonego w art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ faktycznie udzielono jej zaledwie jednego dnia roboczego na zapoznanie się z aktami sprawy. Decyzją z dnia [...] r., będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "organ odwoławczy", "Wojewoda") uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy, w ten sposób, że w punkcie 1. ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 47,0200 ha, obręb P., gmina R., stanowiącej własność skarżącej, poprzez zezwolenie inwestorowi na realizację inwestycji liniowej polegającej na założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej w ramach przebudowy istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV R.-M., po uprzednim demontażu istniejących przewodów na części przedmiotowej nieruchomości wraz z wymianą 4 słupów. W punkcie 2. rozstrzygnięcia Wojewoda określił powierzchnię ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z podziałem na część trwałą i czasową odpowiednio: a) 1707 m2 – obszar ustanowienia służebności po wykonaniu prac o szerokości 3,8-4 m i długości 450 m; b) 3610 m2 – obszar zajęcia na czas prowadzenia prac budowlanych o szerokości 8-9 m i długości 454 m. W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny i wskazano, że przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm.), dalej jako: "u.g.n." zawiera dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a są nimi: brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie wymienionych w przepisie robót budowalnych, udokumentowanej przeprowadzonymi rokowaniami oraz zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Obie te przesłanki zostały w sprawie spełnione. Wyjaśniono, że z akt sprawy wynika, że Spółka wystosowała do strony trzy pisma przedstawiające propozycję ustanowienia służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem [...] zł, na które skarżąca nie odpowiedziała. Ustawa wymaga zaś przeprowadzenia rokowań, a nie ich pozytywnego zakończenia. Podniesiono ponadto, że zakres ograniczenia korzystania z działki skarżącej nie wykracza poza niezbędną potrzebę wynikającą z decyzji lokalizacyjnej. Podano, że stanowisko Starosty było co do zasady trafne, jednak w postępowaniu odwoławczym należało orzec co do istoty, bowiem decyzja Starosty nie odpowiadała w pełni ustaleniom dowodowym, co spowodowało konieczność odmiennego rozstrzygnięcia o powierzchni terenu niezbędnego do zajęcia. Zarówno z wniosku, jak i załącznika graficznego do decyzji organu pierwszej instancji wynikało bowiem, że obszar zajęcia na czas prowadzenia prac wynosi 3610 m2 natomiast obszar ustanowienia służebności po wykonaniu prac wynosi 1707 m2, a nie jak orzekł Starosta 1707 m2 powierzchnia robót i 3610 m2 powierzchnia służebności. Zaistniała zatem konieczność sprostowania przez organ odwoławczy wielkości powierzchni zajętego obszaru. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że niezasadne są zarzuty naruszenia prawa procesowego, wskazując, że w aktach sprawy znajduje się dowód doręczenia stronie korespondencji zawierającej informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Korespondencja ta została nadana listem poleconym dnia 10 października 2021 r., który strona odebrała w dniu 28 października. 2021 r. Zatem 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami i możliwość wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie upłynął 4 listopada 2021 r., a decyzja została przez organ pierwszej instancji wydana 10 listopada 2021 r., bez naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W skardze na ww. decyzję Wojewody wniesionej do tutejszego Sądu, skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 139 k.p.a., tj. na niekorzyść strony, poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegające na powiększeniu obszaru czasowego zajęcia nieruchomości na czas prowadzenia robót budowlanych, w stosunku do uprzednio wydanej w tym przedmiocie decyzji Starosty. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 9 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 253/22, po rozpoznaniu wniosku skarżącej, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonując przedmiotowej kontroli – stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Oceniając w świetle powołanych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję, tutejszy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że ze względu na ogłoszony stan epidemii oraz nowe brzmienie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy, przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja – przebudowa sieci elektroenergetycznej – stanowi inwestycję celu publicznego. Jak słusznie wskazały organy, stanowisko takie poparte jest utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że "realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędne dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Mamy tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości" (zob. wyrok NSA z 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2713/17 oraz wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3417/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Co więcej, sam ustawodawca w art. 6 pkt 2 u.g.n. wskazał, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, wobec czego kwestia ta nie budzi wątpliwości. Słusznie również organy przyjęły, że planowana inwestycja jest zgodna z ostateczną decyzją organu wykonawczego gminy Reszel o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą orzeczono lokalizację ww. inwestycji celu publicznego m.in. na działce skarżącej. Skoro więc w przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. przesądzono, że "ograniczenie prawa do nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to zbędne jest badanie innych uwarunkowań bądź cech inwestycji, gdyż nie mają one wpływu na wydanie (lub niewydanie) decyzji w oparciu o ten przepis. Nie ma też konieczności przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości, co do konkretnego przebiegu urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.", a stanowisko to jest ugruntowane zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (por. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021 i powołane tam orzecznictwo). Z treści art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie określił trybu prowadzenia rokowań i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie, a zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne słusznie uznały, że inwestor zainicjował rokowania, które nie doprowadziły do udzielenia zgody przez skarżącą na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Sąd w pełni aprobuje stanowisko Wojewody, że przedstawiona przez inwestora propozycja w pismach z dnia 7 czerwca 2021 r. oraz z dnia 19 lipca 2021 r., spełnia wymóg przeprowadzenia rokowań, przewidziany przepisami prawa. Potwierdzenie próby przeprowadzenia rokowań znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych. Brak reakcji na pismo zawierające zaproszenie do rokowań, w ocenie Sądu, jednoznacznie świadczy o braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie inwestycji. Nie było to zresztą kwestionowane przez stronę. Skarżąca w odwołaniu kwestionowała natomiast prawidłowość przeprowadzenia procedury przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Wyjaśnić jednak należy, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że art. 10 § 1 k.p.a. nie został w sprawie naruszony. Przepisy rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego zawierają regulacje dotyczące sposób obliczania terminów. Terminy procesowe mają charakter ciągły, a przy obliczaniu terminu wlicza się przypadające w trakcie biegu terminu, dni ustawowo wolne od pracy. Jedynie w przypadku, gdy koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy lub sobotę, termin ten wydłuża się o ten dzień, a jego upływ nastąpi w następnym najbliższym dniu, który nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy lub sobotą, co wynika wprost z art. 57 § 4 k.p.a. Zatem, niezasadny jest zarzut skarżącej, że uniemożliwiono jej zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się do zebranych w sprawie dowodów. Dodatkowo podnieść należy, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. W judykaturze prezentowane jest jednolite stanowisko, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. jest zasadny tylko w sytuacji, gdy strona wykaże, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 212/21, LEX nr 3190410 oraz wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1454/18, LEX nr 3038129). W przedmiotowej sprawie z taką sytuacją nie mamy natomiast do czynienia, ponieważ ziściły się wszystkie przesłanki uprawniające organ do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n., a skarżąca w toku postępowania administracyjnego pozostawała nieaktywna z własnej woli; również w złożonej skardze nie wykazała, aby ewentualne naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy. Ostatecznie, w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie także podniesiony w skardze zarzut, dotyczący wydania decyzji drugoinstancyjnej z naruszeniem art. 139 k.p.a. Zgodnie z ustanowioną w tym przepisie zasadą zakazu reformationis in peius, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zaznaczyć należy, że zdaniem składu orzekającego tutejszego Sądu trudno mówić o orzeczeniu na niekorzyść strony, skoro zwiększył się obszar zajęcia na czas prowadzenia prac budowlanych, a zmniejszył się obszar ustanowienia służebności po wykonaniu prac. Zaskarżona decyzja nie jest więc dla skarżącej mniej korzystna, aniżeli decyzja Starosty, bowiem długotrwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczy mniejszego obszaru. Natomiast nawet gdyby uznać, że Wojewoda dopuścił się zmiany decyzji na niekorzyść strony – jak podnosi to skarżąca – to wskazać należy, że istota zakazu reformationis in peius polega na tym, iż organ odwoławczy nie może zmienić, ani uchylić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Przy czym, ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony"; w konsekwencji orzeczeniem na niekorzyść odwołującej się strony będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania. Trzeba mieć jednak na względzie, że zadaniem organu odwoławczego jest nie tylko rozpatrzenie zarzutów odwołania, ale ponowne rozpoznanie sprawy w całości i wydanie rozstrzygnięcia, tyle że co do zasady nie może to być rozstrzygnięcie pogarszające sytuację prawną podmiotu odwołującego się. W sytuacji, gdy organ odwoławczy w toku postępowania dostrzeże, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało podjęte z oczywistym naruszenie prawa, to jest uprawniony do odstąpienia od omawianej zasady. Zważyć bowiem należy, że rażące naruszenie prawa, dopuszczające możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się, należy rozumieć, jako przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty. "Dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest zatem uzasadniona ze względu na ochronę (obiektywnego) porządku prawnego (zasada praworządności) i interesu społecznego. Ochrona ta nie jest jednak pełna, jeżeli się zważy, że tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony (por. Andrzej Wróbel [w:]: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). W niniejszej sprawie decyzja Starosty w sposób oczywisty narusza prawo, ponieważ jej rozstrzygnięcie w zakresie określenia powierzchni podlegającej zajęciu różni się od powierzchni wykazanej w załączniku graficznym do decyzji – decyzja jest więc wewnętrznie sprzeczna (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 17.09.2021 r., II SA/Po 37/21, LEX nr 3226496). Sytuacja taka jest niedopuszczalna, ponieważ mogłaby rodzić negatywne następstwa przy wykonaniu decyzji. Wojewoda prawidłowo więc wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że określenie powierzchni przez Starostę pozostawało w sprzeczności nie tylko z wnioskiem inwestora, ale również z dołączonym do akt wyrysem z mapy geodezyjnej, na którym został zaznaczony teren przewidziany na zajęcie w związku z planowaną inwestycją. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji uniemożliwiłoby w istocie zrealizowanie przedmiotowej inwestycji, co – oprócz rażącego naruszenia prawa przez Starostę – niewątpliwie nie leży w interesie społecznym, biorąc pod uwagę rodzaj inwestycji. Słusznie więc organ odwoławczy zmienił rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji, na takie które odpowiada prawu i stanowi faktycznemu sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.