II OSK 1089/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1334/22 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 3 października 2022 r., nr 400/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1334/22 oddalił skargę D. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 3 października 2022 r., nr 400/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "PINB") decyzją z 8 marca 2022 r., nr 50/22, na podstawie art. 49e pkt 1 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.), nakazał D. G. (inwestorowi) rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działkach ewid. nr [...] i [...] obr. [...] w Z. stanowiącej stalową konstrukcję o wymiarach 2,47 m x 15,73 m z zadaszeniem nad stolikami na działkach ewid. nr [...], [...] oraz części działki ewid. nr [....] obr. [...] w Z. - bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniu 22 lutego 2021 r. oględzin przedmiotowego obiektu ustalono, że na powyższych działkach przy istniejącym budynku mieszkalno-usługowym, w którym znajduje się restauracja "[...]", wykonano w 2020 r. konstrukcję stalową stanowiącą 7 słupków stalowych, na których wsparty jest dach jednospadowy przeszklony, na konstrukcji stalowej, przymocowany do ściany zewnętrznej budynku. Konstrukcja ta stanowi zadaszenie nad stolikami. Jak ustalono w toku postępowania, inwestor nie uzyskał na wykonywane roboty budowlane decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie dokonał na nie zgłoszenia oraz nie złożył w wymaganym terminie wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. Powyższe okoliczności zdaniem organu nadzoru budowlanego uzasadniały orzeczenie rozbiórki spornego obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. G.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "[...]WINB") decyzją z 3 października 2022 r., nr 400/2022 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie [...]WINB organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że zrealizowanie przez inwestora stalowej konstrukcji o wymiarach 2,47 m x 15,73 m z zadaszeniem nad stolikami - stanowiło rozbudowę przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Zainstalowanie zadaszenia w sposób trwale połączony z budynkiem mieszkalno-usługowym przesądza bowiem charakter rozbudowy, nie pozwalając jednocześnie przyjąć stanowiska inwestora, że ww. zadaszenie stanowi odrębne urządzenie budowlane. Zdaniem [...]WINB przedmiotowe roboty budowlane doprowadziły do powiększenia budynku o nowe pomieszczenia, które stanowią część obiektu budowlanego, a które powstały w wyniku zabudowy powierzchni dotąd odkrytych i "zamknięcia" w ten sposób bryły budynku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył inwestor – D. G. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie"). Skarżący zarzucił organom błędną kwalifikację wykonanych robót, podnosząc, że wykonane zadaszenie stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowalne, które nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani też dokonania zgłoszenia. Wskazał, że wykonując roboty budowlane działał w zaufaniu do organów państwa, tj. w zaufaniu do informacji zawartych w piśmie z Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Z. z 9 stycznia 2017 r., w którym wskazano, że montaż markizy zewnętrznej o wysokości nieprzekraczającej 3 metrów na tarasie zewnętrznym należy traktować jako urządzenie związane z tym obiektem, którego zainstalowanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani też dokonania zgłoszenia. Dlatego też, w ocenie skarżącego, nie powinien on ponosić negatywnych konsekwencji zmiany stanowiska organów w zakresie kwalifikacji spornych robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 stycznia 2023 r. oddalił skargę, uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że inwestor wykonał konstrukcję stalową składającą się z 7 stalowych słupów, na których wsparty został przeszklony dach jednospadowy, a cała konstrukcja połączona jest trwale z dotychczas istniejącym budynkiem i stanowi zadaszenie nad stolikami restauracji. A zatem poprzez wykonanie tych robót doszło do zmiany powierzchni zabudowy, dotychczas istniejącego budynku, a więc jego rozbudowy. Wskazany zakres robót budowlanych wymagał, w ocenie Sądu, uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponieważ inwestor taką decyzją się nie legitymował, organ prawidłowo wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, informując jednocześnie inwestora o możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Inwestor z tej możliwości nie skorzystał, dlatego też Sąd stwierdził, że organ prawidłowo orzekł o nakazie rozbiórki na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W związku z powyższym, za nietrafny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 6 i 8 k.p.a., gdyż pismo ze Starostwa Powiatowego w Z., na które powoływał się skarżący, dotyczy montażu markizy zewnętrznej, a tymczasem, jak trafnie przyjęły organy, inwestor nie zamontował markizy zewnętrznej, a rozbudował istniejący budynek mieszkalno-usługowy. Powoływanie się zatem przez skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy na pismo ze Starostwa Powiatowego w Z. Sąd pierwszej instancji uznał za całkowicie nieuprawnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. G.. Zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", przez lakoniczne sformułowanie motywów rozstrzygnięcia Sądu i brak odniesienia się do pełnej argumentacji skarżącego zawartej w skardze oraz art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo jej zasadności. Zdaniem skarżącego dokładna analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz odniesienie się do pełnej argumentacji skarżącego doprowadziłoby do uwzględnienia skargi, gdyż Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie bliżej nieokreślonych zdjęć "markizy zewnętrznej" z Internetu; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co miało niewątpliwy wpływ na wydane rozstrzygnięcie; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, poprzez brak jego wykładni i brak zastosowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, poprzez brak jego wykładni i brak zastosowania, a co za tym idzie brak przyjęcia, że wykonanie przedmiotowego zadaszenia stanowiło urządzenie budowlane. Odnosząc się do powyższego zarzutu, wskazać należy, że zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, urządzenia budowlane to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Przy czym związek urządzeń budowlanych z obiektem budowlanym, o jakim mowa w ww. przepisie, ma charakter funkcjonalny. Chodzi bowiem o zapewnienie właściwych warunków użytkowania obiektu budowlanego. Tymczasem, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, inwestor zrealizował na działkach ewid. nr [...], [...] oraz części działki ewid. nr [...] obr. [...] w Z. konstrukcję stalową stanowiącą zadaszenie nad stolikami o wymiarach 2,47 m x 15,73 m składającą się z 7 słupków stalowych, na których wsparty został dach jednospadowy przeszklony, na konstrukcji stalowej, przymocowany do ściany zewnętrznej budynku. Zainstalowanie powyższej konstrukcji w sposób trwale połączony z budynkiem mieszkalno-usługowym zlokalizowanym na działkach ewid. nr [...] i [...] obr. [...] w Z. stanowiło niewątpliwie rozbudowę tego budynku, albowiem wykonane roboty budowlane doprowadziły do powiększenia budynku, a zwłaszcza znajdującej się w nim restauracji, o nowe pomieszczenie. A zatem orzekające w spawie organy nadzoru budowlanego zasadnie przyjęły, co podtrzymał też Sąd pierwszej instancji, że w niniejszym przypadku zaistniała budowa (rozbudowa) budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Tym samym z uwagi na gabaryty wykonanej konstrukcji stalowej, jak też pełnioną przez nią funkcję zadaszenia nad stolikami restauracji, nie można tej konstrukcji traktować jako markizy zewnętrznej, a co za tym idzie urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. W okolicznościach niniejszej sprawy poprzez wykonanie spornej konstrukcji wraz z zadaszeniem doszło do powiększenia budynku mieszkalno-usługowego poprzez zmianę bryły budynku i jego granic przestrzennych, a tym samym przedmiotowe roboty budowlane prawidłowo zakwalifikowano jako rozbudowę. Wprawdzie w ustawie – Prawo budowlane nie zawarto definicji rozbudowy, jednak wykorzystując wykładnię językową należy przyjąć, że rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru zabudowanego, rozszerzenie zasięgu dotychczasowej inwestycji, co w przedmiotowej sprawie niewątpliwie ma miejsce. Dlatego też, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, za całkowicie nieuprawnione uznać należy powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na pismo z Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Z. z 9 stycznia 2017 r., albowiem dotyczy ono montażu markizy zewnętrznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Załączony do pisma materiał poglądowy (zdjęcie markizy zewnętrznej nad tarasem zewnętrznym) w żaden sposób nie odpowiada wykonanej przez inwestora konstrukcji stalowej. A zatem organy zasadnie przyjęły, że inwestor nie dokonał montażu markizy zewnętrznej, a rozbudował istniejący budynek mieszkalno-usługowy. Dokonanie wskazanej powyżej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych powoduje, że na wykonanie tych robót inwestor powinien uzyskać wymagane przepisami prawa budowlanego pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Tymczasem w sprawie bezsporne jest, że inwestor na wykonywane roboty budowlane (rozbudowę) nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę, nie dokonał też zgłoszenia tych robót odpowiedniemu organowi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zobowiązany był więc do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Jak wynika z akt sprawy w toku postępowania PINB wydał postanowienie z 22 lutego 2021 r., wstrzymujące roboty budowlane i informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowolnie rozbudowanej części obiektu budowlanego. Inwestor, co w sprawie jest bezsporne, nie złożył wniosku o legalizację przedmiotowej inwestycji, dlatego też zgodnie z art. 49e pkt 1 ustawy - Prawo budowlanego obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowej rozbudowy obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji zasadnie więc przyjął, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja PINB w Z. wydane zostały zgodnie z prawem. Powyższe powoduje, że za niezasadne uznać należy też zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie. Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zgromadziły i oceniły zebrany materiał dowodowy. W toku postępowania zgromadzony został bowiem materiał dowodowy w postaci m.in. protokołów z przeprowadzonych czynności kontrolnych oraz oględzin wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną, który pozwolił na dokonanie jednoznacznej kwalifikacji wykonanej rozbudowy. Wątpliwości nie budzi również fakt braku złożenia przez inwestora wniosku o legalizację. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło więc dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, które nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). A zatem okoliczność, że dokonana przez organ ocena należycie zgromadzonych dowodów i poczynione w jej następstwie ustalenia stanu faktycznego, a następnie zastosowania do tak ustalonego stanu faktycznego normy prawnej, stoją w sprzeczności z interesami strony skarżącej kasacyjnie, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej ww. przepisów postępowania. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga bowiem szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.