II SA/Bk 1209/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 20 marca 2025 r. nr 409.64/B-4/5/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Wnioskiem z 22 września 2023 r. T.H. (dalej powoływany jako: "skarżący" lub "inwestor") zwrócił się do Burmistrza Zabłudowa o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działce o nr ew. gr. [...] położonej w obrębie C., gm. Za. Burmistrz Zabłudowa decyzją 23 stycznia 2024r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wskazując, że analizowanym obszarze nie ma działki zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Wyjaśnił, że granice obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej zostały wyznaczone w promieniu 280-460 m (przy froncie działki oznaczonym w części graficznej analizy literami D-C i wynoszącym ok 160 m). W tak wyznaczonym obszarze nie ma żądnej zabudowy, a wnioskowana do zabudowy nieruchomość znajduje się w odległości 750 m od zwartej zabudowy wsi. Na skutek odwołania Inwestora od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia 28 lutego 2024r. uchyliło ww. decyzję nakazując prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego. W ocenie SKO skoro front działki inwestycyjnej wynosi 160 m, to trzyktrotna szerokość frontu terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 977, dalej w skrócie: "u.p.z.p."), powinna wynosić 480 m. Kolegium zaleciło też organowi I instancji dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń w kwestii istnienia na działce o nr [...] – budynków. W dniu 7 marca 2024r. Inwestor złożył korektę wniosku i wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej wraz z infrastrukturą na działce nr [...] i części działki [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Zabłudowa decyzją z dnia 12 sierpnia 2024r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek odwołania Inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia 30 września 2024r. ponownie uchyliło decyzję organu I instancji. Wyjaśniło, że co do zasady nie ma przeszkód aby wniosek o ustalenie warunków zabudowy wskazywał, jako teren planowanej inwestycji, dwie albo więcej działek ewidencyjnych ale muszą to być działki graniczące ze sobą i tworzące jeden zwarty teren inwestycji. W przedmiotowej sprawie po korekcie przez Inwestora pierwotnego wniosku planowana inwestycja miałaby być zlokalizowana na dwóch odrębnych działkach niegraniczących ze sobą, co jest niedopuszczane. Z tego też względu Kolegium nie mogło też odnieść się do zarzutu dotyczącego błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego, podkreślając, że nie wiadomo ile wynosi front terenu objętego wnioskiem. Inwestor pismem z dnia 15 października 2024r. zmienił wniosek w zakresie terenu objętego wnioskiem i wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla dziesięciu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej, wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianych do realizacji na działce o nr [...], części działek o nr [...]i [...] położonych w obrębie C., gm. Z., dołączając rysunek z zaznaczonym terenem inwestycji, oznaczonym literami: A,B,C,D,E,F. Wskazał też, że obsługa komunikacyjna będzie odbywać się z: działki nr [...], działki nr .. i drogą wewnętrzną wyznaczoną z części działki nr [...]. Rozpatrując tak zmodyfikowany wniosek Burmistrz Zabłudowa decyzją z 7 lutego 2025r. po raz trzeci odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wyjaśnił, że wokół terenu objętego wnioskiem wyznaczono granice obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej w skali 1:5000 w promieniu ok. 180 m. Jak podkreślił organ przez front terenu/działki należy rozumieć tę część granicy działki/terenu budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę/teren. W przedmiotowej sprawie Inwestor, po ostatniej korekcie wniosku, określił granice terenu objętego wnioskiem literami A-F. Wskazany teren, jak ustalił organ, przylega do drogi powiatowej Nr 1481B i z tej drogi wskazany jest główny wjazd na teren objęty wnioskiem. Za front działki/terenu przyjęto zatem odcinek A-B, wzdłuż tej drogi, którego długość wynosi ok. 60 m. Uznano, że wyznaczenie w/w obszaru analizy jest wystarczające i w pełni wyraża obraz urbanistyczny i przestrzenny tej części wsi C. w zakresie możliwości rozpatrzenia inwestycji pod kątem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a powiększenie obszaru analizowanego nie wpłynęłoby na wyniki analizy. Zdaniem organu I instancji z dokonanej analizy jednoznacznie wynika, że wnioskowany do zabudowy teren położony jest w południowo-wschodniej części obrębu C. w odległości ok. 750 m od zwartej zabudowy wsi. Przyjęty do analizy obszar położony jest na terenach rolnych i leśnych bez jakiejkolwiek zabudowy, dlatego też nie ma podstaw do określenia kontynuacji funkcji dla projektowanych budynków w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Jak dalej zaznaczył organ I instancji, kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, natomiast planowanej zabudowy nie można pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze ponieważ jest ona sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, czyli gruntami wykorzystywanymi rolniczo i lasami. Odnosząc się zaś do podnoszonego braku wyjaśnienia charakteru zabudowy na działce nr [...], organ wskazał, że ta kwestia była już wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji z dnia 23 stycznia 2024r. i już wówczas wskazano, że budynki na tej działce nie posiadają numerów porządkowych, a ich funkcja nie jest możliwa do określenia. Wskazane budynki nie istnieją na dostępnych mapach, w ewidencji gruntów działka stanowi grunty rolne, a właściciel płaci jedynie podatek rolny. Uwzględniając powyższe ustalenia faktyczne organ przypomniał, że analizie mogą być poddane jedynie budynki legalne, których funkcja jest określona. Konkludując Burmistrz Zabłudowa wyjaśnił, że wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenach rolnych i leśnych nie będzie tworzyć ładu przestrzennego i harmonijnych relacji przestrzennych. W konsekwencji realizacja wnioskowanej inwestycji nie wpłynie na umacnianie ładu przestrzennego na obszarze analizowanym i nie wpłynie korzystnie na relacje architektoniczno-urbanistyczne oraz funkcjonalne na tym terenie. Skoro zaś w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ zobowiązany był wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Inwestor zarzucając jej naruszenie m.in. art. 6, art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 61 u.p.z.p. poprzez brak dokładnej analizy stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów w sprawie, błędną interpretację i analizę terenu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunkach zabudowy. W ocenie Inwestora organ I instancji sam zinterpretował wniosek dotyczący przedmiotowego zamierzenia budowlanego i zmienił wielkość frontu terenu. W pierwszej i drugiej decyzji o warunkach zabudowy front terenu został określony na szerokość - 160 m, w drugiej Inwestor rozszerzył obszar i front powinien wynosić 260 m, a organ ponownie wziął front terenu jako 160 m, natomiast w trzeciej decyzji front terenu powinien wynosić 260 m, tymczasem organ I instancji wyznaczył ten front na szerokość - 60 m. Jak zaznaczył Inwestor, teren objęty wnioskiem w ramach jednej inwestycji dotyczy obszaru trzech działek ewidencyjnych tj. działki nr [...], części działki [...] oraz części działki nr [...]. Obszar inwestycji stanowi zwarty teren, a front terenu objętego wnioskiem powinien mieć łącznie szerokość ok. 260 m, tj. działka nr [...] — front działki o szerokości ok. 160 m i część działki o nr [...] — front działki ok. 100 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku nie podzieliło argumentów odwołania i decyzją z 20 marca 2025 r. nr 409.64/B-4/5/2025 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji podzielając stwierdzenie, że w przypadku wnioskowanej inwestycji nie jest spełniony podstawowy warunek, tj. dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu ustawodawca nakazuje rozumieć w tym przepisie tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Przekładając powyższą regulację na okoliczności rozpatrywanej sprawy organ II instancji zaznaczył, że front terenu planowanej inwestycji stanowi ta część objętych terenu inwestycji, składająca się z działek nr [...] i [...], które przylegają do drogi publicznej - drogi powiatowej nr 1481B, przebiegającej po działce nr [...], z której odbywa się główny wjazd na teren objęty wnioskiem. Jak zaznaczyło Kolegium zmiana szerokości frontu terenu, na co wskazuje skarżący w odwołaniu, jest skutkiem zmiany jego pierwotnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy. I tak na skutek objęcia przez skarżącego wnioskiem również części działki nr [...] (stanowiącej wewnętrzną drogę gminną) jedyną drogą, do której przylega teren inwestycji jest droga powiatowa nr 1481B i jedynie z tej drogi może odbywać się wjazd na teren inwestycji. Z tego też względu granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (tj. w odległości 180 m), co jest zgodne z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Kolegium zaznaczyło, że wprawdzie możliwe jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego, przekraczającego minimalne rozmiary wskazane w tym przepisie, ale tylko wówczas, gdy taka wielkość obszaru obejmowanego analizą służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Tymczasem tereny sąsiadujące z nieruchomością objętą wnioskiem oraz tereny przylegające bezpośrednio do granic wyznaczonego obszaru analizowanego są terenami pozbawionymi jakiejkolwiek zabudowy. W konsekwencji, zdaniem SKO, brak było podstaw do wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne określone w art. 61 ust. 5a ustawy. Służyłoby to bowiem nie ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego, lecz subiektywnemu interesowi wnioskodawcy, tj. poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, które uzasadniałyby formalną dopuszczalność lokalizacji danej inwestycji, co w świetle poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest niedopuszczalne. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że są one niezasadne albowiem wbrew stanowisku Inwestora, organ I instancji uwzględnił wszystkie okoliczności wskazane w decyzji z dnia 30 września 2024r. Po pierwsze, uwzględnił zmianę wniosku Skarżącego, w sposób zgodny z prawem wyznaczył granice obszaru analizowanego i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji z uwagi właśnie na zmianę przez Inwestora wniosku, a w konsekwencji zmianę granic obszaru działka nr [...], na której zdaniem Skarżącego znajduje się budynek mieszkalny, znalazła się poza granicami wyznaczonego obszaru. Z tego względu, wskazanie Kolegium odnośnie konieczności dokonania ustaleń odnośnie istnienia i funkcji zabudowy na tej działce stało się nieaktualne. W ocenie SKO również podniesiony przez skarżącego zarzut błędnego wskazania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a mianowicie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może być oceniony jako istotna wada rozstrzygnięcia albowiem z uwagi na odmowę ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, w zaskarżonej decyzji w ogóle nie ustalono wymagań dla nowej zabudowy, a więc przepisy tego rozporządzenia nie miały zastosowane. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł Inwestor, zarzucając jej naruszenie: 1) zasady dwuinstancyjności postępowania albowiem Kolegium zamiast dokonać samodzielnej i wszechstronnej analizy sprawy, ograniczył się do bezrefleksyjnego zaakceptowania stanowiska organu I instancji, nie korygując jego uchybień ani nie przeprowadzając pogłębionej oceny materiału dowodowego; 2) art. 7 k.p.a. poprzez niezapewnienie zgodności rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z obowiązującymi regulacjami; 3) art. 8 k.p.a. albowiem organ odwoławczy, zamiast dokonać obiektywnej i rzetelnej oceny sprawy, powielił błędy Organu I instancji, co mogło sprawiać wrażenie braku bezstronności i rzetelności działania administracji publicznej; 4) zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 81a k.p.a.) w przypadku istnienia niejednoznaczności interpretacyjnych lub dowodowych, organ odwoławczy miał obowiązek rozstrzygnąć sprawę na korzyść wnioskodawcy, czego jednak nie uczynił, przyjmując interpretację niekorzystną dla strony, 5) art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 u.p.z.p. poprzez brak dokładnej analizy stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów, błędną interpretację i analizę terenu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiałów dowodowych (potraktowanie materiałów dowodowych wybiórczo, brak szczegółowej analizy, brak wizji terenowej), co w konsekwencji doprowadziło do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy; 6) zasady równego traktowania i jednolitości orzecznictwa w sytuacji, gdy decyzja SKO jest sprzeczna z wcześniejszymi rozstrzygnięciami dotyczącymi podobnych przypadków na obszarze gminy, co świadczy o arbitralności działania organu oraz narusza zasadę przewidywalności decyzji administracyjnych; 7) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie przez SKO lakonicznego uzasadnienia decyzji, która nie odnosi się w sposób wyczerpujący do argumentacji strony, co uniemożliwia pełną weryfikację motywów rozstrzygnięcia i narusza prawo strony do rzetelnej informacji o podstawach decyzji. W uzasadnieniu Inwestor szczegółowo omówił podniesione zarzuty, powielając w znacznej części argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Przypomniał, że teren objęty wnioskiem w ramach jednej inwestycji dotyczy obszaru trzech działek ewidencyjnych tj. [...], części działki [...] i działki [...], a na ww. działkach będzie realizowane przedsięwzięcie w ramach jednej inwestycji i należy to uwzględnić. Front terenu objętego wnioskiem będzie miał szerokość ok. 260 m: (-) działka nr [...] - front działki o szerokości ok. 160 m, który stanowi droga gminna mająca połączenie z drogą powiatową - należy ja traktować jako pośrednie połączenie z droga publiczną- powiatową. Wjazd na poszczególne wydzielone działki będzie się odbywać z drogi o szerokości ok. 160 m, tj. z części działki nr [...] - front działki ok. 100 m, który stanowi droga wewnętrzna mająca połączenie z drogą gminna, co należy traktować jako pośrednie połączenie z droga publiczną- powiatową. Wjazd na poszczególne wydzielone działki będzie się odbywać z drogi o szerokości ok. 100 m. Jak podkreślił Skarżący organ samodzielnie nie może zmienić frontu terenu, skoro wnioskodawca tak założył w swoim zamierzeniu budowlanym. W niniejszej sprawie dla terenu inwestycji dostęp do drogi publicznej będzie występował pośrednio poprzez drogę gminna nr [...] oraz drogę wewnętrzną (łączna szerokość frontu terenu wynosić będzie - 260 m), które mają bezpośrednie połączenie z droga powiatową zlokalizowaną na działce o nr [...]. Z uwagi zaś na późniejszy podział przedmiotowych działek na 10 mniejszych działek front terenu opisany powyżej jest prawidłowy. O głównym wjeździe na projektowane wydzielone działki decyduje inwestor i to zostało ujęte w dokumentacji. W ocenie Skarżącego organ błędnie wyznaczył też obszar potrzebny do wykonania analizy terenu. Skoro front terenu, który wskazał wnioskodawca będzie mieć ok. 260 m szerokości, to promień potrzebny do analizy terenu powinien mieć ok. 780 m. Analizowany teren położony jest ok. 700 m od zwartej zabudowy wsi C. W związku z tym na analizowanym terenie występują tożsame funkcje, cechy zabudowy oraz zagospodarowania terenu, pozwalające wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy np. dz. nr [...], [...], [...] – występują budynki mieszkalne jednorodzinne. Organ podszedł do wyznaczenia obszaru analizowanego oraz samej analizy nieprawidłowo, zdecydowanie wybiórczo, pominął ponownie fakty, które doprowadziły do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, przewidzianej – po korekcie wniosku z dnia 15 października 2024r. - na terenie składającym się z działki nr [...] oraz części działek nr [...] i [...] położonych w obrębie C., gm. Z. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, działając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się w działaniu organów orzekających w sprawie - nieprawidłowości, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Uzasadniając powyższe stanowisko organy obu instancji stwierdziły, że planowana inwestycja nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasady dobrego sąsiedztwa. W analizowanym obszarze brak jest bowiem co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej, planowanej zabudowy w sposób wynikający z ustawy. Skarżący nie zgadzając się z powyższym poglądem, podniósł zarzut nieprawidłowości w ustaleniu szerokości frontu działki inwestycyjnej, a tym samym znaczne zaniżenie obszaru analizowanego odnoszącego się do ustalenia braku istnienia dobrego sąsiedztwa. W ocenie skarżącego front terenu inwestycji (po drugiej korekcie wniosku) powinien wynosić 260 m (i być wyznaczony literami B-C i D-E), tymczasem organy określiły szerokość frontu terenu na 60 m (określając go literami A-B). Rozpoznając powyższy spór, sąd opowiada się za poglądem prezentowanym w tej sprawie przez organy obu instancji i ich stanowiskiem dotyczącym wykładni obowiązujących przepisów prawa w zakresie określenia obszaru analizowanego. Na wstępie wyjaśnić należy, że co do zasady, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej: 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Nie ulega zatem wątpliwości, iż co do zasady, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku spełnienia wszystkich ww. warunków. Brak chociażby jednego z nich stanowi zaś przeszkodę do uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że organ właściwy do wydania przedmiotowej decyzji zobowiązany jest do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ww. warunkom, zaś obowiązek odmowy ciąży na organie jedynie wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednego z nich (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Podkreślić również należy, że zakres wniosku wszczynającego sprawę zostaje wyraźnie sprecyzowany przez wnioskodawcę, który z racji zainicjowania niniejszego postępowania, pozostaje jego dysponentem. Zawarta zaś w nim treść żądania, określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, wyznaczając jednocześnie właściwe normy prawa materialnego i procesowego, które są relewantne dla ustalenia podmiotowego i przedmiotowego jego zakresu. Organy prowadzące postępowanie są natomiast tym żądaniem związane, bowiem wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza, wyznaczając granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, doprowadziło do słusznego wniosku, że planowana inwestycja nie odpowiada wszystkim warunkom, o których mowa wyżej, których łączne spełnienie jest konieczne dla pozytywnego załatwienia wniosku, a mianowicie zasadzie dobrego sąsiedztwa. W tym miejscu należy przypomnieć, że uregulowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Wynika z niej zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. W konsekwencji zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu polegającą na budowie nowego obiektu budowlanego, od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej regulacji jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Narzędziem zaś służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Sporządzenie ww. analizy ma kluczowe znaczenie dla ustalenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wyniku całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Z tego zaś względu, że ww. analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jednocześnie istotny materiał dowodowy, powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor. Parametry wyznaczone w wyniku analizy oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na zastanym stanie faktycznym (tj. na istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości) oraz z mapy zasadniczej, na którą naniesiono funkcje poszczególnych działek sąsiednich oraz istotne wskaźniki ich zabudowy. Jak stanowi art. 61 ust. 5a u.p.z.p., granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 a u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, nie mniejszej jednak niż 50 metrów; przy czym przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W tym miejscu zaakcentować też należy, że w obecnym stanie prawnym, "front terenu", jako podstawa do wyznaczenia obszaru podlegającego analizie w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, to część granicy działki budowlanej przylegająca do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, czyli - część granicy działki budowlanej będąca jednocześnie granicą działki drogowej. Jeżeli zatem główny wjazd na działkę budowlaną przewidziano z istniejącej lub projektowanej drogi wewnętrznej, to "front terenu", determinujący wielkość obszaru analizowanego, stanowi wspólna granica działki budowlanej i działki drogowej od strony głównego wjazdu na działkę budowlaną. Z treści analizowanego przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zdanie drugie, wynika ponadto, że "przyleganie" części granicy działki budowlanej do drogi publicznej lub wewnętrznej (z której odbywa się główny wjazd na działkę) jest równoznaczne ze wspólną granicą działki budowlanej i działki drogowej. W okolicznościach przedmiotowej sprawy dodatkowego podkreślenia wymaga, że wyznaczanie frontu danej inwestycji i obszaru analizy zawsze musi uwzględniać uwarunkowania i okoliczności konkretnej sprawy. Ustalenie przez organ frontu działki powinno uwzględniać podstawowe wartości leżące u podstaw zagospodarowania przestrzennego, jakimi są ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, ale także oświadczenie inwestora oraz uwarunkowania wynikające z położenia i funkcji zabudowy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2017 r., II OSK 707/16 i z 3 października 2019 r., II OSK 2730/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 marca 2023 r., II SA/Gl 1378/22, CBOSA). W tych uwarunkowaniach prawnych zarzut Skarżącego niewłaściwego (zaniżonego) ustalenia szerokości frontu terenu inwestycyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że stanowisko Skarżącego, iż przez front terenu inwestycyjnego obejmującego ostatecznie teren trzech działek, tj. działki nr [...], części działki nr [...] (stanowiącej gminną drogę wewnętrzną) oraz części działki nr [...], należy rozumieć front całej działki nr [...] (o szerokości 160 m) od strony wewnętrznej drogi gminnej o nr [...] oraz cały front działki nr [...] (o szerokości ok. 100 m) od strony drogi wewnętrznej wyznaczonej z tej działki, nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym, w szczególności nie odpowiada definicji ustawowej pojęcia "frontu terenu". Punktem wyjścia dla powyższej oceny jest fakt, czego zdaje się nie zauważać sam Inwestor, że część działki o nr [...] stanowiącej wewnętrzną drogę gminną została uwzględniona jako teren inwestycji, na podstawie korekty jego wniosku z dnia 15 października 2024r. Potwierdza to dołączony do tego wniosku – rysunek, w którym teren inwestycji został oznaczony przez Inwestora literami: A,B,C,D,E,F. W konsekwencji skoro do terenu inwestycji skarżący de facto "włączył" część działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną, tym samym granicą terenu inwestycji stała się granica działki nr [...]. W zaistniałych okolicznościach, wbrew przekonaniu skarżącego, nie było zatem możliwości wyznaczenia frontu działki nr [...] od strony działki nr [...] albowiem, jak wskazano wyżej działka nr [...] weszła w skład terenu inwestycji. W niniejszej sprawie, jak trafnie przyjęły organy, front terenu inwestycyjnego (po ostatniej korekcie wniosku inwestora) stanowią te części objętych wnioskiem działek nr [...] i [...], które przylegają do drogi publicznej, tj. drogi powiatowej nr 1481B, przebiegającej po działce nr [...]. Z tej też drogi odbywa się główny wjazd na teren objęty wnioskiem. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że zmiana szerokości frontu terenu (określonego w aktualnie procedowanym wniosku na 60 m), jest skutkiem zmiany pierwotnego wniosku Inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Na skutek objęcia przez skarżącego wnioskiem również części działki nr [...], jedyną drogą, do której przylega cały teren inwestycji, jest droga powiatowa nr 1481B i jedynie z tej drogi może odbywać się wjazd na teren inwestycji. W konsekwencji stwierdzić należy, że również analiza sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy nie narusza, wbrew twierdzeniom skarżącego, regulacji art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Przede wszystkim, granice obszaru analizowanego wyznaczono prawidłowo, tj. przyjmując w każdym kierunku odległość 180 m - równą trzykrotności szerokości frontu terenu, rozumianego jako część granicy terenu inwestycji, określonego we wniosku inwestora literami A-B, przylegającego do drogi powiatowej, z której odbywać się będzie główny wjazd na teren (60 m x 3). Powyższe ustalenia odzwierciedla kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 a u.p.z.p., na której przyjęto do wyznaczenia terenu objętego analizą, promień o długości 180 m. Taki zabieg należy uznać za prawidłowy i znajdujący uzasadnienie w okolicznościach niniejszej sprawy. Ponadto zgodzić się należy z organami, ze zarysowany w ten sposób obszar nie zawiera zabudowy takiego typu, aby została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa odnośnie do planowanej przez inwestora inwestycji (budowy dziesięciu domów jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego wnioskowany do zabudowy teren położony jest w południowo-wschodniej części obrębu C., w odległości ok. 750 m od zwartej zabudowy wsi, a przyjęty do analizy obszar położony jest na terenach rolnych i leśnych bez jakiejkolwiek zabudowy. Skoro w granicach terenu analizowanego nie ma żadnej zabudowy zgodzić się należy z poglądem zaprezentowanym przez organy obu instancji, że wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej nie będzie stanowiło kontynuacji funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sytuacji bowiem, gdy planowana inwestycja nie jest dostosowana do istniejącej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym i nie można jej pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie lub ją uzupełnić, organ miał podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu (tak m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r., II OSK 779/17, Lex nr 2427484, z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19, z 22 stycznia 2020r., II OSK 3490/18, CBOSA). Ponadto, jak trafnie zaakcentowano w zaskarżonych decyzjach, kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Planowanej przez inwestora zabudowy nie można zaś pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze ponieważ jest ona sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, czyli gruntami wykorzystywanymi rolniczo i lasami. Mając powyższe na względzie, skoro w obszarze analizowanym, co do którego jak wyjaśniono wyżej, sąd nie ma wątpliwości, że został wyznaczony prawidłowo, brak jest działki sąsiedniej, tożsamej z planowaną inwestycją, pozwalającą na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony. Końcowo odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Samo zaś niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, aczkolwiek zrozumiałe z perspektywy inwestora, nie może samo w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Z tych wszystkich względów sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).