I GSK 1368/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1053/23 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Zarządu Powiatu Mławskiego w przedmiocie ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2024 r. o sygn. akt VSA/Wa 1053/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na czynność Zarząd Powiatu Mławskiego w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji oświatowej oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przedmiotem skargi C. sp. z o.o. w Ł. (dalej: "skarżąca" lub "spółka") jest czynność Zarządu Powiatu Mławskiego w postaci ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej w 2023 r. przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego [...] w M. (dalej: Liceum). W skardze spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2023 r. poz., 1400 ze zm., dalej: "u.f.z.o.") w zw. z art. 1 ust. 1 , 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2023 r., poz. 900 ze zm., dalej "p.o.") poprzez ustalenie miesięcznej stawki dotacji na słuchacza w kwocie 2,58 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły, 2. art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. W oparciu o wskazane zarzuty strona, wniosła m.in. o stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum w 2023 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że jest organem prowadzącym Liceum Ogólnokształcące [...], tj. szkołę niepubliczną, dla której wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. W dniu 30 marca 2023 r. organ dotujący przekazał na rachunek bankowy strony skarżącej dotację oświatową za marzec 2023 r. Na tej podstawie spółka ustaliła, że stawka na słuchacza Liceum wyniosła poniżej 3 zł miesięcznie, gdzie w 2022 r. stawka ta kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że od września 2018 r. w związku z wprowadzeniem art. 10a do ustawy Karta Nauczyciela organy prowadzące szkoły niepubliczne są obowiązane do zatrudniania nauczycieli w oparciu o umowę o pracę zgodnie z Kodeksem pracy. Nawet przy przyjęciu minimalnego wynagrodzenia o pracę dla nauczyciela zatrudnianego w szkole miesięczny koszt zatrudnienia nauczyciela w pełnym wymiarze czasu pracy kształtuje się obecnie na poziomie - 3.490 zł brutto, a wraz z kosztami pracodawcy 4.204,75 zł, co oznacza, że kwota dotacji oświatowej na 1 ucznia na rok 2023 nie pokrywa nawet 1 godziny pracy nauczyciela, a przecież liczba przedmiotów nauczanych w szkole oznacza konieczność zatrudnienia większej liczby nauczycieli niż tylko jeden. Ponadto wysokość wynagrodzenia dla nauczyciela zatrudnianego w szkole musi uwzględniać także kwalifikacje nauczyciela, w szczególności staż pracy i stopień awansu zawodowego, a wymagania rynkowe powodują często konieczność zastosowania wyższych stawek. Dodatkowo szkoły muszą ponosić koszty energii elektrycznej i ogrzewania, które nieustannie rosną. Lokale szkolne muszą spełniać wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej, a czynsz najmu stanowi znaczący koszt prowadzenia szkół. Zdaniem skarżącej ustalenie bieżącej stawki dotacji na poziomie kilku złotych stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych i powoduje, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół zostaje przerzucony na podmioty niepubliczne. Przy założeniu, że w szkole kształci się 200 słuchaczy, a stawka dotacji określona w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynosi mniej niż 3 zł na słuchacza, szkoła pod koniec miesiąca otrzyma dotację w wysokości ok. 500 zł miesięcznie. Są to środki, które nie pozwolą na pokrycie nawet ułamkowej części kosztów i nie pozwalają w ogóle na prowadzenie działalności dydaktycznej przez szkołę. Spółka podkreśliła także, że zgodnie z art. 170 ust. 1 p.o. prowadzenie szkoły nie jest działalnością gospodarczą, co oznacza, że jest to działalność deficytowa i nie nastawiona na osiąganie zysku, a organy prowadzące szkoły niepubliczne, tj. licea ogólnokształcące dla dorosłych i szkoły policealne realizują zadanie publiczne danej jednostki samorządu terytorialnego - w tym wypadku powiatów. Mając na względzie sformułowane w art. 70 Konstytucji RP powszechne prawo do nauki koniecznym jest zaś udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób umożliwiający realizację tego zadania. Ustalona wysokość miesięcznej dotacji oświatowej w 2023 r. nie pozwala na zrealizowanie przez szkoły tych celów i stanowi o fikcji realizacji przez państwo ustawowego obowiązku dofinansowania działalności szkół niepublicznych prowadzonych przez prywatne podmioty. Powyższe nie może być akceptowane w procesie legislacyjnym aktu niższego rzędu w stosunku do ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, jakim jest rozporządzenie. Zdaniem skarżącej, działania organu nie usprawiedliwia także fakt, że ustalona stawka dotacji zgodna jest z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz.U. z 2023 r. poz. 2820, dalej: "rozporządzenie"). Takie bowiem uregulowanie sprzeczne jest z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją, a hierarchia źródeł prawa wskazuje, że rozporządzenia nie mogą stać w sprzeczności z ustawami. Kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa organ winien był ustalić stawkę dotacji w sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie oddalenie skargi w całości. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 1 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. WSA wskazał, że przedmiotem kontroli sądowej jest prawidłowość ustalenia kwoty dotacji oświatowej należnej spółce. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu Mławskiego nr 1140/2023 z 16.02.2023 r. nie narusza prawa. WSA wskazał, że warunki i sposób przekazania dotacji określa art. 33 i art. 34 u.f.z.o. Zgodnie z art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem, m.in. typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, czy liczby uczniów w szkołach i placówkach. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w rozporządzeniu wykonawczym na 2023 r. Przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum dla dorosłych w 2023 r. organ zastosował obowiązujące przepisy prawa, czego zresztą skarżąca nie kwestionuje. Zdaniem strony organ był zobowiązany do uwzględnienia hierarchiczności przepisów prawa i w konsekwencji winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. Tymczasem pominięcie zapisów rozporządzenia przy ustalaniu wysokości należnej dotacji i oparcie się o normy o charakterze ogólnym nie pozwala na ustalenie konkretnej kwoty dotacji. Zdaniem WSA organ prawidłowo dokonał zaktualizowania stawki dotacji na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych i ustalił, że kwota dotacji przypadająca na jednego słuchacza w 2023 r. wynosi: w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych 2,58 zł miesięcznie (uchwała nr 1140/2023 z 16 lutego 2023 r.), dla uczniów liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości wynosi 6.683,29 zł - dotacja jednorazowa (uchwała nr 1191/2023 z 19 kwietnia 2023 r.). W skardze strona nie kwestionowała technicznej metody dokonanych obliczeń i jej wyniku, uznając że wyliczenia te są zgodne z rozporządzeniem wykonawczym. Zarzuciła natomiast organowi, że regulacje zawarte w przepisach rozporządzenia są sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją RP, dlatego też organ był zobowiązany do niestosowania tego aktu. W ocenie WSA rację ma strona, że udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Tym niemniej jednak z literalnego brzmienia art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP, wynika odesłanie do uregulowania materii dofinansowania szkół niepublicznych w ustawie. Zatem w Konstytucji RP nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej szkoły niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich szkół ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność tak jak każda inna może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego. Sąd I instancji zauważył, że ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienie do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Funkcjonowanie szkoły niepublicznej i zapewnienie środków potrzebnych w tym zakresie – to przede wszystkim domena organów prowadzących takie szkoły, z uwzględnieniem oczywiście możliwego wsparcia w postaci dotacji oświatowej. Skarżąca oczekuje tymczasem, że kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa, organ powinien ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły, pomijać w tym zakresie przepisy rozporządzenia. Umyka jednak stronie, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Dotacja oświatowa jest dofinansowaniem, a nie sfinansowaniem wszystkich kosztów poniesionych przez placówkę. Poza tym, w odróżnieniu od placówek publicznych organy prowadzące szkoły niepubliczne uprawnione są do pobierania opłat (w postaci, np. czesnego) za naukę od dorosłych słuchaczy. Sąd I instancji stwierdził, że argumenty podnoszone przez spółkę stanowią wyraz negatywnej oceny zaistniałych zmian systemowych w zakresie sposobu finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych i jako takie nie podlegają ocenie w ramach niniejszego postępowania. Celem i zakresem postępowania sądowego nie jest bowiem ocena zasadności, czy też celowości wprowadzonych zmian w zakresie finansowania zadań oświatowych, a wyłącznie ocena prawidłowości ustalenia wysokości dotacji należnej stronie w świetle obowiązujących regulacji prawnych. WSA podkreślił, że zgodnie z art. 19 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2267) kwoty przeznaczone na części subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 7 ust. 1, oraz kwoty wpłat, o których mowa w art. 7 ust. 2, odpowiednio dla gmin, powiatów i województw określa ustawa budżetowa. Powiat mławski jako organ rejestrujący, dotuje ww. szkołę na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w wysokości równej kwocie przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu mławskiego. Tym samym w przypadku niepublicznych Liceów Ogólnokształcących dla dorosłych odpowiada wartości subwencji oświatowej, jaką samorząd otrzymuje na takich uczniów. W tym stanie rzeczy sąd uznał, że czynność ustalenia przez organ wysokości miesięcznej stawki dotacji oświatowej w 2023 r., została dokonana w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło C. sp. z o.o. w Ł. zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, w trybie art. 188 p.p.s.a. alternatywnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 150 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z 134 §1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że: a) ustalenie kwoty dotacji oświatowej na poziomie niecałych 3 zł miesięcznie na słuchacza nie stanowi pozornego finansowania działalności oświatowej szkół, gdyż organ jest zobowiązany jedynie do częściowego finansowania działalności szkoły, w sytuacji gdy kwota ta nie pozwala na pokrycie w zasadzie żadnych wydatków związanych z procesem kształcenia słuchacza, zatem nie może zostać uznana, za jakiekolwiek finansowanie działalności szkoły; b) działalność skarżącej jest działalnością komercyjną, a zatem skarżąca winna liczyć się z ryzykiem niepowodzenia finansowego, w sytuacji gdy zgodnie z art. 170 §1 p.o. prowadzenie szkół nie jest działalnością gospodarczą lecz realizacją zadań publicznych, co Sąd całkowicie pominął przy rozpoznawaniu skargi; c) ustalony przez ustawodawcę system premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów, z całkowitym pominięciem faktu, iż ustawodawca w żaden sposób nie zagwarantował, iż taki system dotowania szkół zostanie utrzymany przez najbliższe lata, a w konsekwencji istnieje uzasadnione ryzyko, że system ten zostanie zmieniony, a tzw. "dotacja za efekt" ulegnie pomniejszeniu, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. w zw. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 1 ust. 1 , 3, 4, 9, 10,11, 14 , art. 10 art. 11 art. 170 § 1 ustawy Prawo oświatowe w związku z § 3 Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 w zw. z załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, iż prawidłowe było ustalenie miesięcznej i stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie niecałych 3 zł, mimo iż taka wysokość dotacji oświatowej stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły; b) art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski, poprzez uznanie, iż ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, nie stanowi naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia, w sytuacji gdy takie ustalenie stawki dotacji nie pozwala na prowadzenie działalności oświatowej, a w konsekwencji ogranicza dostęp obywateli do wykształcenia; c) art. 2, art. 7 w zw. z art. 70 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski, poprzez uznanie, iż ustalenie na mocy § 3 Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 w zw. z załącznikiem, do tego Rozporządzenia stawki dotacji w kwocie, na poziomie poniżej 3 zł stanowi dopuszczalną formę realizacji ustawowych obowiązków finansowania zadań oświatowych, w sytuacji gdy dotacja w takiej kwocie nie pozwala na pokrycie jakichkolwiek wydatków szkoły, a w konsekwencji uniemożliwia jej funkcjonowanie; d) art. 178 § 1 Konstytucji poprzez niezbadanie konstytucyjności przepisów Rozporządzenia, podczas gdy Sądy podległe są Konstytucji, zatem winny weryfikować z urzędu konstytucyjność badanych przepisów. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Na wstępie rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że problem prawny tożsamy jak w niniejszej sprawie, był przedmiotem oceny NSA między innymi w wyrokach z 26 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1131/23, I GSK 1108/23, I GSK 1039/23, a także z 30 stycznia 2024 r. w sprawach: I GSK 1060/23, I GSK 1142/23, I GSK 1248/23 oraz z 3 lipca 2025 r., sygn. akt I GSK 332/24 i 1 sierpnia 2025 r. sygn. akt I GSK 495/24. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela zawartą tam argumentację, a ocenę prawną wyrażoną w powołanych orzeczeniach w pełni aprobuje, stąd też w dalszej części uzasadnienia będzie posługiwał się argumentacją zbieżną z tą, która została przedstawiona w powyższych wyrokach. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: – naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); – naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób, w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Na gruncie tej sprawy należy także przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który znajduje odpowiednie zastosowanie do zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę może stwierdzić bezskuteczność czynności jedynie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych podniesionych przez spółkę należy stwierdzić, że nie zasługiwał na uwzględnienie opisany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji dokonanie oceny materiału dowodowego "sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego" kwestionuje w istocie słuszność obowiązującego systemu dotowania jednostek oświaty niepublicznej (lit. a i c w ramach tego zarzutu). Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do naruszenia ww. przepisów p.p.s.a. poprzez skonkretyzowanie na czym owe naruszenia miałyby polegać. Taki stan rzeczy uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny zarzutu w tym zakresie. W ramach powyższego zarzutu (lit. b) spółka wskazuje także, że wbrew ustaleniu Sądu I instancji, działalność skarżącej nie jest działalnością komercyjną (gospodarczą), gdyż zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe prowadzenie szkół nie jest działalnością gospodarczą, a skarżąca prowadząc je realizuje zadanie publiczne. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że również w tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie spełnia warunków, o których była mowa na wstępie niniejszych rozważań a zatem zarzut ten nie może być merytorycznie rozpatrzony. Niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że choć rację ma strona, iż prowadzenie szkół (również niepublicznych) nie jest działalnością gospodarczą, to jednak większość takich szkół jest w części finansowana przez uczniów, którzy ponoszą ustalone czesne. Również w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego wydanych na gruncie przepisów dotyczących szeroko rzecz ujmując finansowania uczelni (szkół) publicznych i niepublicznych wyraźnie rozróżnia się te dwa rodzaje placówek wskazując m.in. na to, że z art. 70 ust. 3 Konstytucji RP nie wynika prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne ponieważ podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty opisane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej (wskazane jako zarzuty naruszenia prawa materialnego). W odniesieniu do pierwszego z zarzutów (cz. II pkt 2 lit. a) – w ramach którego powiązano art. 26 § 2 (powinno być: ust. 2) u.f.z.o. z art. 33 ust. 1 tej ustawy oraz w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 (powinno być: ust. 1) u.p.o. oraz w zw. z § 3 rozporządzenia MEiN i wyartykułowano, że błędne było przyjęcie prawidłowości ustalenia miesięcznej stawki dotacji z uwagi na "jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej" – Naczelny Sąd Administracyjny pierwszoplanowo wskazuje na istotną jego wadę konstrukcyjną oraz braki wymaganego uzasadnienia w jego zakresie. Mianowicie art. 33 ust. 1 u.f.z.o. składa się z kilku jednostek redakcyjnych, a ponadto dotyczy przekazywania ustalonej już kwoty dotacji (a nie zasad ustalania wysokości należnej dotacji). W uzasadnieniu zaś nie nawiązano w żaden sposób do ewentualnego naruszenia prawa przez WSA w zakresie tej regulacji. Z kolei w odniesieniu do wymienionych przepisów u.p.o. w uzasadnieniu, za wyjątkiem przywołania art. 170 ust. 1, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia ich naruszenia. Analogiczna uwaga dotyczy powołanego przepisu § 3 rozporządzenia MEiN. Należy także zauważyć, że przedmiotowy zarzut nie odnosi się w istocie do błędnego zastosowania regulacji, na podstawie których ustalono wysokość dotacji, ale do kwestionowania ich słuszności z uwagi na uwarunkowania prowadzenia działalności oświatowej przez podmiot niepubliczny. Mając te względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać merytorycznej oceny zarzutu. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego oparto na przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Okazały się one nieusprawiedliwione. Nietrafny jest zarzut (cz. II pkt 2 lit. d) niezbadania konstytucyjności przepisów rozporządzenia MEiN. Pomijając fakt, iż jego sformułowanie zdaje się świadczyć o jego procesowej naturze, wskazać należy, że orzekając w sprawie sędzia nie jest związany przepisami rozporządzenia, co wynika z treści art. 178 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 28 ust. 6 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Sąd zaś badający sprawę dokonał oceny obowiązujących w jej przedmiocie regulacji z punktu widzenia unormowań konstytucyjnych. Niezasadny jest zarzut podniesiony w cz. II pkt 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej. Wskazany w nim przepis art. 70 ust. 4 Konstytucji nie odnosi się bowiem do kwestii dofinansowania podmiotów prowadzących niepubliczne jednostki oświatowe. Zgodnie z przywołaną regulacją władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Zasada pomocy dla uczniów i studentów jest korelatem zasady powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Jednak owa określona ustawą pomoc – co wyraźnie wynika z omawianego przepisu – ma mieć charakter indywidualny, adresowana jest więc bezpośrednio do osób pobierających naukę, a nie do instytucji naukę tę świadczących/organów prowadzących szkoły (zob. L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Wydawnictwo Sejmowe, warszawa 2016, teza 15 do art. 70 i przywołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut zawarty w cz. II pkt 2 lit. c petitum skargi kasacyjnej. Artykuł 70 Konstytucji wprowadza zasadę trójszczeblowości oraz dwusektorowości szkolnictwa. Ta ostatnia wymaga "– by obok systemu szkolnictwa publicznego istniała możliwość tworzenia i rozwijania systemu szkolnictwa niepublicznego. Istnienie dwusektorowego szkolnictwa jest warunkiem sine qua non realizacji dwóch praw wskazanych w art. 70 ust. 3, a mianowicie prawa rodziców do wyboru dla swojego dziecka szkoły innej niż publiczna oraz prawa obywateli i instytucji do zakładania i prowadzenia szkół niepublicznych, częściowo finansowanych przez państwo" (M. Florczak-Wątor w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, WKP 2023, Lex, teza 6 do art. 70). Należy uwzględnić, że Konstytucja formułuje zasadę bezpłatności nauki jedynie w szkołach publicznych. Natomiast art. 70 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, stanowiący, że warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa - należy wykładać ściśle. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. K 16/13 (OTK-A 2013/9/135), "zakres analizowanej wyłączności ustawowej jest określony w sposób bardzo wąski – regulacji ustawowej wymagają tylko "warunki udziału państwa w finansowaniu szkół niepublicznych". Podkreślił przy tym, że "możliwe jest zróżnicowanie stopnia zaangażowania państwa w zależności od przyjętych założeń polityki edukacyjnej (np. preferencyjne traktowanie niektórych szkół ze względu np. na profil, jakość świadczonych usług lub przejrzystość i prawidłowość gospodarowania środkami publicznymi)". Mając to na względzie, nie narusza art. 70 ust. 3 Konstytucji ustalenie dotacji dla szkoły niepublicznej w kwocie zgodnej z przepisami u.f.z.o. Na władzy publicznej nie ciąży bowiem – jak już wcześniej wskazano – obowiązek finansowania działalności szkół niepublicznych w takim samym lub zbliżonym zakresie jak w odniesieniu do szkół publicznych. W świetle analizowanej dyspozycji ustawy zasadniczej należy także rozumieć konstytucyjną zasadę dwusektorowości systemu szkolnictwa i wolności tworzenia oraz wyboru szkoły (art. 70 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji). Oznacza ona zakaz ograniczania prawa do zakładania szkół niepublicznych i pobierania w nich nauki. Nie istnieje jednak obowiązek konstytucyjny finansowania szkół niepublicznych (tak w wyżej przywołanym wyroku TK). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyrokach NSA: z 30 stycznia 2024 r., sygn. akt. I GSK 1331/23, oraz z 30 stycznia 2024, sygn. akt I GSK 1332/23, w analogicznych sprawach. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.