II OSK 2657/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 976/23 w sprawie ze skargi P.R. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 września 2023 r. nr WOP.7721.83.2017.TA w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 976/23 oddalił skargę P.R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z dnia 19 września 2023 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 21 listopada 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy zadaszonego tarasu przynależnego do budynku mieszkalnego położonego na działkach nr [...] i [...] obręb [...] w [...]. Organ ustalił, że do ww. budynku mieszkalnego przynależy zadaszony taras o wymiarach 4,5m x 6,4m. Taras ten wybudowany został najwcześniej w 2010 r. Część tarasu zlokalizowana jest bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...], co jest niezgodne z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), dalej: r.w.t. Na budowę tarasu nie uzyskano pokolenia na budowę. Uznając, że taras nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem a także, że zgodny jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, PINB postanowieniem z dnia 21 listopada 2016 r. nałożył na P.R., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej: p.b. obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (w projekcie należy uwzględnić dostosowanie tarasu do zgodności z §12ust. 5 rozporządzenia) oraz oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec nieprzedłożenia przez zobowiązaną dokumentów PINB decyzją z 13 marca 2017 r. nakazał rozbiórkę przedmiotowego tarasu. PWINB decyzję powyższą uchylił wskazując, że w toku postępowania odwoławczego wymagane dokumenty zostały przedłożone, zatem powinny zostać ocenione przez organ powiatowy. PINB ponownie prowadząc postępowanie decyzją z 19 września 2023 r. nakazał stronie rozbiórkę zadaszonego tarasu zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] obręb [...] w [...] o wymiarach 4,5 x 6,4 m, przynależnego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu wskazano, że w przedłożonych dokumentach występują nieprawidłowości – po pierwsze projekt budowlany jest niekompletny, pomimo bowiem, że zawiera rzut tarasu i projekt zagospodarowania z orientacyjną lokalizacją tarasu, dotyczy jednak innej inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń I piętra budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...], [...] i [...] obręb [...] w [...], z pomieszczeń gospodarczych na pomieszczenia mieszkalne: po drugie, przy oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie ma dokumentów potwierdzających zgodę współwłaścicieli działki nr [...] na zalegalizowanie inwestycji. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia 15 stycznia 2021 r. zobowiązano P.R. do przedłożenia czterech kompletnych egzemplarzy projektu oraz dokumentów potwierdzających zgodę współwłaścicieli działki nr [...] na zalegalizowanie inwestycji. W odpowiedzi na postanowienie przedłożono dokumenty potwierdzające zgodę części współwłaścicieli działki nr [...], wśród których nie było jednak zgody M.R. i M.L.. Przedłożono również cztery egzemplarze opracowania pod nazwą "Inwentaryzacja tarasu zadaszonego przynależnego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego", sporządzonego przez mgr inż. J.C. W ocenie organu projektant nie ustosunkował się jednak do nieprawidłowości związanych z lokalizacją tarasu w sposób niezgodny z § 12 ust. 5r.w.t. Organ I instancji wyjaśnił, że w myśl przepisów Prawa budowlanego w roku 2010 (rok budowy tarasu) i przepisów obowiązujących w dniu wszczęcia postępowania, budowa tarasu przy budynku mieszkalnym wymagała pozwolenia na budowę. W wyniku nieprzedłożenia przez zobowiązaną wszystkich wymaganych dokumentów organ orzekł o rozbiórce tarasu. PWINB rozpoznając wniesione odwołanie decyzją z 19 września 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego analiza materiału dowodowego potwierdza, że taras i jego zadaszenie powstały po odbiorze budynku w 2010 r., nie zaś, jak wskazuje właścicielka, w latach 1993-94. Nie ma bowiem dowodów wskazujących, że odebrany przez organ I instancji decyzją pozwolenia na użytkowanie z dnia 23 lutego 2010 r. przedmiotowy budynek posiadał w dacie odbioru będący przedmiotem postępowania taras z zadaszeniem, co wskazuje na to, że taras wybudowano w warunkach samowoli budowlanej, po dopuszczeniu budynku mieszkalnego do użytkowania decyzją pozwolenia na użytkowanie z dnia 23 lutego 2010 r. W ocenie organu odwoławczego zasadnie organ I instancji zakwestionował prawidłowość i kompletność dokumentacji projektowej przedłożonej przez skarżącą, zgodził się również z PINB, że skarżąca nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia 4 października 2022 r. umorzył postępowanie w sprawie o zezwolenie na dokonanie czynności udzielenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez M.L. i M.R. dla P.R.. PWINB odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że należy w sprawie zastosować procedury legalizacyjne tzw. "uproszczone" (art. 49f - 49i p.b.) wyjaśnił, że uznana jako faktyczna data budowy przedmiotowego tarasu z zadaszeniem (2010 r.) - jednoznacznie wskazuje, że tryb ten nie może mieć w sprawie zastosowania, bowiem od daty zakończenia budowy tarasu z zadaszeniem nie minęło 20 lat. Skargę na decyzję PWINB wniosła P.R. zarzucając jej naruszenie: art. 6, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę PWINB wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wskazał, że kwestią sporną w sprawie była data budowy tarasu, natomiast zgodzić należy się z organem odwoławczym, że z archiwalnych akt organu I instancji wynika, że w 1998 r. nie istniała jeszcze ta część budynku, na której istnieje obecnie przedmiotowy taras. W trakcie tego postępowania inwestorka przedłożyła w PINB dokumentację pt.: "Projekt budowlany budynku gospodarczo-garażowego" opracowany w 2000 r. przez mgr inż. J.T., z którego jednoznacznie wynika, że w przedmiotowej części budynku (w której obecnie istnieje taras) zaprojektowano jedynie osłonowe zadaszenie na konstrukcji z kształtowników stalowych (rys. 3-7: rzut piętra, przekroj A-A, elewacja wejściowa). PINB decyzją z dnia 26 marca 2001 r. udzielił następnie M.R. pozwolenia na wznowienie robot na podstawie ww. projektu budowlanego. Po zrealizowaniu inwestycji organ I instancji decyzją z dnia 23 lutego 2010 r. udzielił P.R. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Wydanie tej decyzji poprzedziła kontrola zakończonej budowy, która miała miejsce w dniu 22 lutego 2010 r. Z protokołu tej kontroli wynika, że wykonano 100% robót bez żadnych odstępstw od projektu. Zgodzić należy się zatem z organami nadzoru budowlanego, że z powyższych dokumentów wynika, że przedmiotowy taras powstał już po odbiorze budynku tj. po 2010 r. Nie ma także sporu co do tego, że wykonanie spornego tarasu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę i że inwestorzy tego obowiązku nie dopełnili, dlatego organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 p.b. Co istotne, skarżąca nie przedstawiła wymaganego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowani nieruchomością na cele budowlane, nie było zatem podstaw do zalegalizowania spornej inwestycji. Skargę kasacyjną wniosła P.R. zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 48 ust. 1 p.b. przez oddalenie skargi od decyzji utrzymującej w mocy nakaz rozbiórki tarasu, mimo że taras istniał na nieruchomości przed 2010 r.; oraz przez oddalenie skargi od decyzji utrzymującej w mocy nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego; 2) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie administracji publicznej, przez pominięcie okoliczności naruszenia przez organy administracji art. 6, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakazują organowi zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach wniesioną skargę kasacyjną należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota sporu ogniskuje się wokół zagadnienia, czy zachodziły podstawy do wydania przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 p.b., w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie, decyzji nakazującej rozbiórkę zadaszonego tarasu. W związku jednak z postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami procesowymi odnoszącymi się do niezachowania przez organ zasad ogólnych procedury administracyjnej, gromadzenia i oceny materiału dowodowego i w konsekwencji zastosowania przepisu stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji niezbędne staje się na wstępie przypomnienie, że przepisy ustawy umożliwiają sprawcy tzw. samowoli budowlanej legalizację budowy - robót budowlanych polegających na budowie (rozbudowie) obiektu budowlanego lub jego części po spełnieniu warunków określonych w art. 48 p.b. Możliwość doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem jest uprawnieniem inwestora, a właściwy organ zobowiązany jest umożliwić inwestorowi skorzystanie z tego uprawnienia. Wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest ostatecznością. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego stworzył skarżącej możliwość legalizacji budowy, skoro po wstępnym wykluczeniu negatywnych przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 p.b. (sprzeczności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi) nałożył obowiązek przedstawienia wymaganych treścią art. 48 ust. 3 p.b. dokumentów, niezbędnych do kontynuowania procesu legalizacyjnego. Pomimo upływu wyznaczonego terminu skarżąca nie przedstawiła żądanych dokumentów tj. projektu budowlanego oraz zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 4 p.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Oznacza to, że stwierdzenie tej okoliczności w sytuacji zasadności nakazania przedłożenia żądanych dokumentów powoduje, że organ nie dysponuje już sferą uznaniowości i "stosuje ust. 1", a zatem wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Czyni to zarzut kasacyjny naruszenia art. 48 ust. 1 p.b. za całkowicie bezzasadny, pomijając przy tym jego wadliwą konstrukcję, poprzez brak powołanie jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. ze wskazanym przepisem p.b. Oznacza to bowiem, że skarżąca pomimo stworzonej przez właściwy organ administracji możliwości legalizacji robót budowlanych dobrowolnie nie skorzystała z tego uprawnienia. Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów postępowania należy zauważyć, że kontrolując prawidłowość decyzji podjętej na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. sąd administracyjny sprawdza jedynie, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z tych unormowań, tj. czy mający podlegać rozbiórce obiekt jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 p.b. oraz czy obowiązki, o których mowa w ust. 3 art. 48 p.b. faktycznie nie zostały spełnione w terminie (por. np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1009/18, LEX nr 2694772). W rozpatrywanej sprawie należycie wykazano, że przedmiotowy zadaszony taras jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 p.b. i właściwie umotywowano jakie i dlaczego w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy. Skarżące kasacyjnie nie wykazała by zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja stanowi w istocie polemikę ze stanowiskiem organów nie zawierając, ani też nie wskazując żadnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia organów dokonane w oparciu o znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego jest prawidłowa i nie budzi zastrzeżeń sądu kasacyjnego. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.