I OSK 1896/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 534/23 w sprawie ze skargi D.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z 21 czerwca 2023 r. nr SKO 4103/687/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.L. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: organ) z 21 czerwca 2023 r., nr SKO 4103/687/2023, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 24 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 534/23, oddalił skargę w całości. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie uwzględniając w procesie wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 26.06.2019 sygn. akt. SK 2/17, czego skutkiem było uznanie, iż stronie skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym przez nią uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mimo że hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. po wejściu w życie w/w wyroku TK nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Podnosząc powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W orzecznictwie NSA jest utrwalony pogląd, że interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, także przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, nie pozwala na równoczesne pobieranie przez wnioskodawcę świadczenia rentowego (renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy) i świadczenia pielęgnacyjnego. [zob. np. wyrok NSA z 17 września 2025 r., I OSK 1858/24). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615; dalej: u.ś.r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Wskazać należy, że w początkowym okresie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stosowano literalną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przyjmowano, iż osobom, które mają ustalone prawo do renty, nie przysługuje w ogóle prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W aktualnym orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócić należy uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r., w którym stwierdzono, iż "art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I); Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (pkt II)". W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1623/21, wskazał, że stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić wyrok Trybunału. Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie nie budzi już wątpliwości, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504 ze zm., dalej "u.f.u.s."). W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też Sąd I instancji słusznie stwierdził, iż interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., także przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie pozwala na równoczesne pobieranie przez skarżącego świadczenia rentowego i świadczenia pielęgnacyjnego. Prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt lit. a) u.ś.r. – jednolicie przyjmowana w aktualnym orzecznictwie - przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Wnioskodawca może dokonać wyboru przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.f.u.s. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.f.u.s.). Choć bowiem renta jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z ww. przepisu musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że takiej interpretacji tego przepisu dokonał także Sąd I instancji, akceptując stanowisko organów administracji odnośnie przyczyn odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma również podstaw do zarzucania Sądowi I instancji, że naruszył art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie nie jest bowiem sporne, że siostra skarżącego została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od 2 marca 2000 r., wnioskodawca jest częściowo niezdolny do pracy do 31 maja 2023 r. oraz że decyzją ZUS z 9 sierpnia 2022 r. została mu przyznana renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Ponadto skarżący w wyniku wezwania organu pierwszej instancji z 30 marca 2023 r. do złożenia oświadczenia o wyborze jednego ze świadczeń, poinformował organ w piśmie z 7 kwietnia 2023 r., że nie zawiesi prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.