I OSK 1992/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 1959/23 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr SKO/4111/752/2023 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz M.D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2024 r. sygn. I SA/Wa 1959/23 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 25 sierpnia 2023 r. nr SKO/4111/752/2023 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w związku z art. 64 pkt 7, art. 59, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.), dalej zwanej "u.p.s." poprzez jego zastosowanie i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że brak wypowiedzenia się przez organy administracji publicznej w zakresie odmowy zwolnienia z ponoszenia w całości odpłatności za pobyt ojca skarżącego w Domu Pomocy Społecznej jest nieprawidłowe, podczas gdy wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, zdaniem Kolegium postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości, odrębność polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku, rzeczą organu jest zatem w pierwszej kolejności ustalić wysokość opłaty, zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., a dopiero potem wydać odrębne rozstrzygnięcie w przedmiocie (częściowego lub całkowitego) zwolnienia z obowiązku jej wnoszenia; b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 pkt 7 u.p.s., poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji publicznej nie zastosowały tej regulacji, pominęły powołane w tym przepisie okoliczności uzasadniające zwolnienie strony od obowiązku ponoszenia opłat, podczas gdy zgodnie z brzmieniem tego przepisu osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek i po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, przywołana regulacja przewiduje możliwość zwolnienia osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty lub wnoszącej opłaty od tych opłat (w opisanych w przepisie okolicznościach) ale wyłącznie na ich wniosek, z powołanego zapisu w sposób jednoznaczny wynika, że organy nie są uprawnione do działania z urzędu, inaczej niż np. w przepisie art. 64b u.p.s., zatem wniosek strony (osoby wnoszącej opłatę lub zobowiązanej do jej wnoszenia) otwiera postępowanie w ramach, którego badane są okoliczności wskazane w treści art. 64 pkt 1-7 u.p.s., w niniejszej sprawie w toku postępowania skarżący nie składał wniosku o zwolnienie z opłat w trybie art. 64 pkt 7 u.p.s., przedmiotowy wniosek został złożony przez profesjonalnego pełnomocnika Skarżącego dopiero po wydaniu przez Tut. Kolegium zaskarżonej decyzji ti. pełnomocnik Skarżącego złożył wniosek o zwolnienie Pana M. w dniu 01 września 2023 roku (wpływ wniosku do organu I instancji - 07 września 2023 roku) (wniosek pełnomocnika Skarżącego w załączeniu do niniejszej skargi kasacyjnej); Skarżący nadto nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego; II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpiyw na wynik sprawy, tj. a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu II instancji pomimo braku naruszenia przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że w sprawie został naruszony art. 64 pkt 7 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że w niniejszej sprawie brak było wniosku skarżącego o zwolnienie go z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej, a tym samym Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że pomimo braku wniosku skarżącego o zwolnienie go z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej, Kolegium winno działać z urzędu, w ramach art. 64 pkt 7 u.p.s., nadto skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego; b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 64 pkt 7 u.p.s poprzez uznanie, że skarżący w toku postępowania administracyjnego zgłosił wniosek o zwolnienie z opłat za pobyt jego ojca w DPS, podczas gdy taki wniosek złożył dopiero w dniu 01 września 2023 roku (data wpływu do organu I instancji - 07 września 2023 roku), a tym samym taki wniosek został zgłoszony po wydaniu zaskarżonej decyzji Kolegium. c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium, chociaż skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. , względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, stanowiącego wynagrodzenie radcy prawnego, zgodnie z załączoną fakturą VAT. Skarżące kasacyjnie Kolegium oświadczyło, iż zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Wniesiono o dopuszczenie dowodu z dokumentu tj. wniosku pełnomocnika skarżącego z dnia 01 września 2023 roku w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt jego ojca w DPS na okoliczność braku złożenia takiego wniosku w "toku postępowania administracyjnego", co więcej wniesienia tego wniosku po wydaniu decyzji ostatecznej Kolegium w zakresie ustalenia odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej. Jednocześnie informuję, że przeprowadzenie tego dowodu jest konieczne do wyjaśnienia niniejszej sprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielił skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, domagając się oddalenia skargi i zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. . Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół dwóch zasadniczych kwestii prawnych. Po pierwsze, konieczne jest rozstrzygnięcie, czy postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej (art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz.U. z 2023 r., poz. 901 - dalej jako: "u.p.s.") oraz postępowanie w przedmiocie zwolnienia z tej opłaty (art. 64 u.p.s.) stanowią postępowania odrębne, które muszą być prowadzone sukcesywnie, czy też wniosek o zwolnienie może być rozpoznany w ramach decyzji ustalającej samą opłatę. Po drugie, sporne jest, czy działania skarżącego w toku postępowania administracyjnego, w szczególności jego oświadczenia o uchylaniu się od płatności z powołaniem na postawę ojca, mogły i powinny być potraktowane przez organy jako wniosek o zwolnienie w trybie art. 64 pkt 7 u.p.s., wszczynający postępowanie w tym zakresie. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 64 pkt 7, art. 59, art. 61 i art. 64 u.p.s. (zarzut 1a). Autor skargi kasacyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podnosi, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organy były zobowiązane do rozpatrzenia kwestii zwolnienia skarżącego z opłaty w tej samej decyzji, która ustalała jej wysokość. Kolegium, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 7/17, stoi na stanowisku, iż są to dwa odrębne postępowania, a warunkiem sine qua non rozpoznania wniosku o zwolnienie jest uprzednie istnienie ostatecznego (prawomocnego) obowiązku ponoszenia opłaty. Stanowisko to jest nieaktualne i nie uwzględnia fundamentalnej zmiany stanu prawnego, jaka zaszła po dacie podjęcia powoływanej uchwały. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku trafnie zwrócił uwagę na nowelizację art. 64 u.p.s., dokonaną mocą art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690), która weszła w życie 4 października 2019 r. Przed tą datą, przepis ten uprawniał do ubiegania się o zwolnienie jedynie "osoby wnoszące opłatę". W orzecznictwie, w tym w uchwale I OPS 7/17, przyjmowano, iż status "osoby wnoszącej" nabywa się dopiero z chwilą nałożenia na nią ostateczną decyzją skonkretyzowanego obowiązku. Jednakże przywołana nowelizacja w sposób istotny rozszerzyła krąg podmiotów uprawnionych, stanowiąc, że o zwolnienie mogą ubiegać się zarówno "osoby wnoszące opłatę", jak i "osoby obowiązane do wnoszenia opłaty". Wprowadzenie tej drugiej kategorii podmiotów ma kluczowe znaczenie. "Osobą obowiązaną" jest bowiem, w świetle systemowej wykładni przepisów ustawy, nie tylko osoba, na której obowiązek już ostatecznie ciąży, ale także osoba należąca do kręgu podmiotów zobowiązanych z mocy ustawy (określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.), wobec której toczy się postępowanie o ustalenie wysokości opłaty. W konsekwencji, w aktualnym stanie prawnym, strona obowiązana do wnoszenia opłaty może skutecznie złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty (częściowo lub całkowicie) już w toku postępowania o ustalenie wysokości tej opłaty. Organ administracji, prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty, jest wówczas zobligowany do rozpatrzenia tego wniosku i orzeczenia w przedmiocie zwolnienia w tej samej decyzji, w której ustala wysokość zobowiązania. Pogląd ten jest już ugruntowany w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 318/22; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. I OSK 1588/22). Zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że prezentowany przez Kolegium pogląd o konieczności wydania dwóch odrębnych rozstrzygnięć jest, w świetle nowelizacji art. 64 u.p.s., nieaktualny. Niezasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno o charakterze materialnym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 pkt 7 u.p.s. - zarzut 1b), jak i proceduralnym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 pkt 7 u.p.s. - zarzuty IIa i IIb), które są ze sobą ściśle powiązane i sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego złożył wniosek o zwolnienie z opłaty. Kolegium podnosi, że art. 64 u.p.s. wymaga działania "na wniosek", a organy nie są uprawnione do działania z urzędu. Wskazuje przy tym, że formalny wniosek pełnomocnika skarżącego wpłynął dopiero w dniu 1 września 2023 r. (wpływ do organu I instancji 7 września 2023 r.), a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji Kolegium z 25 sierpnia 2023 r. Argumentacja ta opiera się na niedopuszczalnym w postępowaniu administracyjnym formalizmie i pomija istotne fakty wynikające z akt sprawy, a przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wniosek strony, inicjujący postępowanie administracyjne, nie musi mieć szczególnej formy, o ile z jego treści wynika żądanie strony oraz okoliczności faktyczne je uzasadniające (art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2023 r. poz. 775 – dalej jako: "k.p.a."). Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący od samego początku postępowania konsekwentnie podnosił okoliczności faktyczne odpowiadające hipotezie art. 64 pkt 7 u.p.s., tj. brak jakichkolwiek relacji z ojcem oraz rażące naruszenie przez ojca obowiązków rodzinnych i alimentacyjnych. Co więcej, jak wynika z ustaleń faktycznych, skarżący już w piśmie z 12 stycznia 2023 r. wprost zadeklarował, iż "uchyla się od obowiązku płatności finansowej na rzecz ojca". Tak jednoznaczne oświadczenie woli, połączone z obszerną argumentacją faktyczną dotyczącą relacji rodzinnych, nie może być interpretowane inaczej niż jako żądanie strony zmierzające do zwolnienia jej z obowiązku ponoszenia opłaty. W świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.), organ prowadzący postępowanie, mając do czynienia z tak wyraźnym stanowiskiem strony, był zobowiązany potraktować je jako wniosek w rozumieniu art. 64 u.p.s. Nawet gdyby organ powziął jakiekolwiek wątpliwości co do rzeczywistej intencji skarżącego, jego obowiązkiem było wezwanie strony do sprecyzowania żądania, a nie całkowite zignorowanie tej fundamentalnej dla strony kwestii. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że wniosek o zwolnienie został skutecznie zgłoszony w toku postępowania administracyjnego, a organy obu instancji, pomijając jego rozpoznanie, naruszyły zarówno przepisy postępowania, jak i prawo materialne (art. 64 pkt 7 u.p.s.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiony przez Kolegium fakt złożenia przez pełnomocnika formalnego wniosku już po wydaniu decyzji ostatecznej nie ma znaczenia dla oceny legalności tej decyzji, a jedynie potwierdza wolę skarżącego, wyrażaną konsekwentnie na wcześniejszych etapach. W konsekwencji powyższych ustaleń, za całkowicie bezzasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. (zarzut IIc). Skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego (art. 64 u.p.s.) oraz przepisów postępowania (poprzez nierozpoznanie istoty wniosku o zwolnienie), to nie było żadnych podstaw do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. było w tej sytuacji w pełni uzasadnione. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.