II OSK 987/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 938/22 w sprawie ze skargi Powiatowego Zarządu Dróg w Jaśle na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2022 r. nr OA.7721.5.2.2021 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Powiatowego Zarządu Dróg w Jaśle na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 610 (słownie: sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 grudnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 938/22, uwzględniając skargę Powiatowego Zarządu Dróg w Jaśle, uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 czerwca 2022 r., nr OA.7721.5.2.2021, oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaśle z 18 lutego 2021 r., w przedmiocie nałożenia obowiązków. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zawiadomieniem z 9 listopada 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaśle wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania przepustu na działce nr [...] w (...), stanowiącej drogę powiatową nr [...] będącą w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w Jaśle. Decyzją z 16 stycznia 2018 r., nr PINB.5160.10.04.2016-18, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne. Decyzja ta została następnie uchylona przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z 29 marca 2018 r., nr OA.7721.5.1.2018. Decyzją z 8 października 2018 r., nr PINB.5160.10.04.2016-18, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaśle nałożył na skarżącego obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 czerwca 2019 r. robót zgodnie z ekspertyzą opracowaną przez mgr inż. P. E. dotyczącą przepustu betonowego o średnicy Ø 60 cm na wysokości działki nr [...] w (...). Decyzja ta została uchylona przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z 20 grudnia 2018 r. nr OA.7721.5.10.2018. Decyzją z 29 marca 2019 r., nr PINB.5160.10.04.2016-2019 organ pierwszej instancji nałożył na skarżącego obowiązek wykonania udrożnienia części rowu poprzez orurowanie zjazdu z drogi powiatowej na wysokości działek nr [...] i [...] w (...) umożliwiające swobodny przepływ wód wzdłuż drogi z równoczesnym wyłączeniem z użytkowania przepustu pod przedmiotową drogą na wysokości działki nr [...] w (...). Decyzja ta została następnie uchylona przez organ odwoławczy decyzją z 17 maja 2019 r., nr OA.7721.5.4.2019. W dniu 11 grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania o zmianie kwalifikacji postępowania administracyjnego, określając je jako "postępowanie administracyjne dotyczące odcinka drogi powiatowej nr [...] (działka ew. nr [...]) w rejonie działki ew. nr [...] oraz działek sąsiednich nr [...],[...],[...] położonych w (...) wraz z urządzeniami odwadniającymi drogę – znak sprawy: PINB.5160.10.4.2016". Decyzją z 18 lutego 2021 r., nr PINB.5160.10.04.2016, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaśle, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., nałożył na skarżącego jako zarządcę drogi powiatowej Nr [...] relacji [...], zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w [...], obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, tj. odprowadzenie wód opadowych do rowu poniżej zjazdu, poprzez: - wykonanie na odcinku 11,00 m w rejonie działek nr [...] i [...] (pod istniejącym zjazdem na działkę nr [...] nieposiadającym przepustu), nowego przepustu Ø 60 cm z rur betonowych, - udrożnienie istniejącego pod zjazdem w przydrożnym rowie przepustu Ø 50 cm, znajdującego się w rejonie działek nr [...] i [...], - zaślepienie wlotu do przepustu Ø 60 cm, znajdującego się pod drogą powiatową Nr [...] relacji [...], zlokalizowanej na działce nr [...] na wysokości działki nr [...], przejmującej wody z istniejącej wodnicy łączącej wlot przepustu Ø 50 cm i wylot nowego przepustu Ø 60 cm, - wykonanie studzienki wpadowej Ø 120 cm w miejscu przecięcia się osi wodnicy z rowem przydrożnym w rejonie działek nr [...] i [...], przejmującej wody z istniejącej wodnicy oraz łączącej wylot przepustu Ø 50cm i wlot nowego przepustu Ø 60 cm, - wykonanie ścianek czołowych na wlocie przepustu Ø 50cm i wylocie nowego przepustu Ø 60 cm, - podłączenie czynnego cieku wodnego ze studnią wpadową betonowymi elementami ściekowymi na długości 7,00 m, - koryto przydrożnego rowu zabezpieczyć poprzez wykonanie betonowymi elementami ściekowymi i płytkami chodnikowymi przed wlotem do przepustu Ø 50 cm (na długości 3,00 m) i po wylocie przepustu Ø 60 cm (na długości 3,00 m) - ustalając termin wykonania ww. obowiązków do dnia 30 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że pod drogą powiatową nr [...] relacji [...] w rejonie działek nr [...],[...],[...] i [...] położonych w (...), usytuowany jest na długości 4,00 m przepust z rur betonowych Ø 60 cm, który służy jako przedłużenie czynnego cieku wodnego. Istniejący od strony wschodniej wlot przepustu znajduje się w pasie drogowym w miejscu dwóch istniejących zjazdów. Droga powiatowa od strony wschodniej posiada przydrożny rów, pełniący rolę odwodnienia drogi. Rów na długości 15,50 m posiada dwa zjazdy przedzielone wlotem do przepustu. Zjazd na działkę nr [...] o długości 9,80 m jest zjazdem utwardzonym i nie posiada przepustu, natomiast drugi zjazd o długości 5,60 m na działki nr [...] i [...] jest nieutwardzony i posiada przepust z rur betonowych Ø 50 cm. Do przedmiotowego rowu odprowadzane są wody gruntowe i opadowe z pobliskich pól i drogi, a następnie przepustem znajdującym się pod drogą powiatową, wylatują po przeciwnej stronie drogi na działkę nr [...], stanowiącą własność A. S.. Po przeanalizowaniu zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tym przedłożonej przez skarżącego w dniu 11 stycznia 2018 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej oceny stanu technicznego przepustu z rur betonowych Ø 60 cm na działce nr [...] w (...), organ pierwszej instancji ustalił, że rozwiązanie zawarte we wnioskach i zaleceniach w pkt 2 ww. ekspertyzy gwarantuje ciągły odpływ wód opadowych z rowu przydrożnego powyżej zjazdów i z cieku wodnego, mimo że istniejący przepust Ø 60 cm pod drogą zostanie wyłączony z eksploatacji. Wody opadowe będą spływać istniejącym rowem przydrożnym do następnego przepustu pod drogą (odległość ok. 200 m), odprowadzającego wody do potoku (...). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaśle stanął na stanowisku, że w przypadku obiektu budowlanego istniejącego od ponad 65 lat, wszelkie wątpliwości co do tego, czy został on zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, należy rozstrzygać na korzyść inwestora. Właściciel nieruchomości, jak również zarządca drogi nie dysponują dokumentami związanymi z budową drogi i zjazdów w tym dokumentami potwierdzającymi legalność budowy, brak jest również dowodów w postaci zeznań, że inwestor na pewno nie występował o pozwolenie na jego budowę, wobec czego organ nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że skoro za zaistniałą sytuację, a więc wszelkie następstwa spowodowane wykonanymi robotami budowlanymi odpowiada zarządca, w związku z powyższym ponosi on koszty doprowadzenia do zgodności z przepisami zaistniałych nieprawidłowości. Decyzją z 17 maja 2021 r., nr OA.7721.5.2.2021, organ drugiej instancji po rozpoznaniu odwołań E. B., G. W., W. C., L. F., M. R., W. G., M. G. – umorzył postępowanie odwoławcze. Natomiast po rozpoznaniu odwołań J. M. i Powiatowego Zarządu Dróg w Jaśle, organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzją z 20 maja 2021 r., nr OA.7721.5.2.2021 uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i jednocześnie nałożył na skarżącego obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót, poprzez: - wykonanie na odcinku 11,00 m w rejonie działek nr [...] i [...] (pod istniejącym zjazdem na działkę nr [...] nie posiadającym przepustu), nowego przepustu Ø 60 cm z rur betonowych, - udrożnienie istniejącego pod zjazdem w przydrożnym rowie przepustu Ø 50 cm, znajdującego się w rejonie działek nr [...] i [...], - wykonanie ścianek czołowych na wlocie przepustu Ø 50 cm i wylocie nowego przepustu Ø 60 cm, - koryto przydrożnego rowu zabezpieczyć betonowymi elementami ściekowymi i płytkami chodnikowymi przed wlotem do przepustu Ø 60 cm i po wylocie przepustu Ø 50 cm - w terminie do dnia 30 września 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zastosowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaśle tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest w pełni uzasadniony. Jak wynika z akt sprawy, zostały wykonane roboty budowlane polegające na przerwaniu ciągłości odwodnienia drogi na działce drogowej i w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] relacji [...] zlokalizowanej na działce nr [...] w (...). Roboty te zostały zrealizowane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że nie wszystkie nakazane przez organ pierwszej instancji roboty budowlane są zasadne, dlatego należało nakazać takie roboty, które doprowadzą wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem i tym samym usuną zagrożenie ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że ekspertyza znajdująca się w aktach sprawy nie wskazuje sposobu dalszego odpływu wód opadowych ze studzienki Ø 120 cm, dlatego zrezygnowano z nakazu jej wykonania. Ponadto ewentualne wybudowane studzienki wpadowej należy do zarządcy drogi, jeżeli okaże się że nałożone niniejszą decyzją roboty będą niewystarczające. Również nakaz zaślepienia wlotu do przepustu Ø 60 cm czyli jego wyłączenia nie ma uzasadnienia, gdyż nie ma domniemania jego nielegalności, albowiem jest naniesiony na mapie i jego pozostawienie jest zasadne. Z kolei wykonanie nowego przepustu Ø 60 cm z rur betonowych na odcinku 11,00 m w rejonie działek nr [...] i [...] (pod istniejącym zjazdem na działkę nr [...] nie posiadającym przepustu) jest zasadne, gdyż przepust pod drogą powiatową stanowi związane z drogą urządzenie budowlane i stanowi element systemu odwodnienia tej drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z 3 listopada 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 983/21, uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 maja 2021 r. Sąd wskazał, że w podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z kolei z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy przyjął, że doszło do wykonania robót budowlanych polegających na przerwaniu ciągłości odwodnienia drogi na działce drogowej [...] w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] będącej w Zarządzie Dróg w Jaśle. Roboty te - w ocenie organu - zostały zrealizowane w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska. Sąd wskazał, że na gruncie analizowanej sprawy konieczne jest wykazanie, kto, kiedy i jakiego rodzaju działania podjął, że były to działania wpisujące się w ustawową definicję robót budowlanych oraz że ich następstwem było przerwanie ciągłości odwodnienia drogi na działce drogowej [...] mogące powodować zagrożenie, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd zauważył także, że ze sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania ekspertyzy technicznej z grudnia 2017 r. wynika, że wylot przepustu Ø 60 znajdującego się pod drogą [...] jest zamulony w 100%, natomiast wlot w 95%. Zarówno wlot, jak i wylot przepustu znajdują się w pasie drogowym. Z ekspertyzy nie wynika, aby niedrożność przepustu (jego zamulenie) powstała w wyniku zrealizowania robót budowlanych, organ również nie przedstawił żadnych argumentów za takim wnioskiem. Z ekspertyzy wynika również, że wylot przepustu Ø 50 pod zjazdem na działkę nr [...] został zasypany, co powoduje że woda opadowa zbiera się przed wlotem do tego przepustu, a następnie przelewa się przez drogę zalewając działki sąsiednie. Organ nie podał, na jakiej podstawie przyjął, że do zasypania wylotu przepustu Ø 50 pod zjazdem na działkę [...] doszło w następstwie wykonania robót budowlanych. Sąd zgodził się z oceną organu odwoławczego, że droga powiatowa jest obiektem budowlanym, a przepust pod drogą oraz rów odwadniający stanowią urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zdaniem Sądu, akta sprawy oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie dają jednak odpowiedzi na pytanie, czy w ogóle doszło do wykonania robót budowlanych i czy ewentualnie mogły one spowodować zagrożenie bezpieczeństwa. Nie zostało również wyjaśnione, czy przepust pod zjazdem na działkę nr [...] kiedykolwiek istniał. Nie wiadomo więc, czy wody opadowe z wodnicy oraz z przydrożnego rowu odwaniającego były odprowadzane wyłącznie przepustem Ø 60, w kierunku działki nr [...], czy również dalej rowem i przepustem pod zjazdem na działkę nr [...]. Sąd wskazał, że jeżeli przepust pod zjazdem na działkę nr [...] istniał, należy wyjaśnić, w jakich okolicznościach doszło do jego likwidacji - czy w następstwie zrealizowanych robót budowlanych, czy też w następstwie niewłaściwego utrzymania. Sąd zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalić, czy w sprawie zostały zrealizowane roboty budowlane, jaki był ich charakter w kontekście postanowień definicyjnych obowiązujących na gruncie Prawa budowlanego oraz czy spowodowały one zagrożenie bezpieczeństwa w rozumienia art. 50 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że w zależności od przyjętych ustaleń organ zdecyduje o trybie prowadzonego postępowania. Sąd podkreślił potrzebę ustalenia, czy przepust Ø 60 może stanowić źródło niebezpieczeństwa dla mienia działki nr [...] poprzez jej zalewanie, co uzasadniałoby jego likwidację. Sąd potwierdził, że wnioski płynące z pkt 2 ekspertyzy technicznej w sposób jasny i zrozumiały określają sposób odpływu wód opadowych. Zaskarżoną decyzją Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i jednocześnie wyznaczył nowy termin do dnia 30 grudnia 2022 r., a w pozostałej części utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie wyjaśniające, w tym ustalenia dokonane na rozprawie administracyjnej 1 kwietnia 2022 r. nie dały podstaw do uznania, że wykonane zostały roboty budowlane, których następstwem było przerwanie ciągłości odwodnienia drogi na działce drogowej [...], a mogące powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, ustalony w postępowaniu stan faktyczny wynika z niedopełnienia przez zarządcę drogi obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, co narusza art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego, stąd w sprawie znajduje zastosowanie tryb z art. 66 Prawa budowlanego. Potwierdzono, że przepust Ø 60 pod drogą i przepust Ø 50 pod zjazdem na działkę nr [...] są niedrożne, przepust pod zjazdem na działkę nr [...] nigdy nie istniał. Niedrożność przepustów powoduje, że woda opadowa z wodnicy i pobliskich pól odprowadzana do przydrożnego rowu odwadniającego nie jest dalej odprowadzana do przepustu Ø 60 tylko przelewa się przez drogę powodując zalewanie działki nr [...]. Odwodnienie w rowie przydrożnym po stronie działek nr [...] i [...] nie ma ciągłości. Stwierdzono, że przepust Ø 60 pod drogą może stanowić źródło niebezpieczeństwa dla mienia – działki nr [...]. W tych warunkach organ uznał, że właściwym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jest ten określony w pkt 2 ekspertyzy technicznej, który zagwarantuje ciągły odpływ wód opadowych z rowu przydrożnego powyżej zjazdów i z cieku wodnego. W skardze na powyższą decyzję Powiatowy Zarząd Dróg w Jaśle zarzucił naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie wykazano, że droga powiatowa zagraża życiu i zdrowi ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Zarzucił również błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, że w książce drogi powiatowej brak jest przepustu pod drogą, co może wskazywać, że przepust nie służy odwodnieniu tego odcinka drogi ani nie pełni żadnej innej funkcji dla tej drogi. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. stwierdził, że jakkolwiek w okolicznościach sprawy nie budzą wątpliwości problemy związane z odwodnieniem wskazanego fragmentu drogi powiatowej, to przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości nie może odnosić się bowiem do wykonania w ich ramach nowych elementów infrastruktury odwodnieniowej prowadzącej do całkowitej zmiany sposobu odprowadzenia wód ze wskazanego terenu. Sąd Wojewódzki, nie przesądzając kierunku rozstrzygnięcia w sprawie wskazał, że taki sposób wykładni tego przepisu przez organy nadzoru budowlanego nie może zyskać akceptacji. W skardze kasacyjnej Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie: - art. 153 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej, brak związania wykładnią prawa dokonaną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 983/21, oraz niezastosowanie się do oceny prawnej sprawy wyrażonej w tym orzeczeniu, a także brak oceny, czy organy nadzoru budowlanego uwzględniły oraz wykonały wiążące zalecenia sądu administracyjnego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy odcinka drogi powiatowej nr [...] (działka nr [...]) w rejonie działki nr [...] oraz działek sąsiednich nr [...],[...] i [...] w (...) wraz z urządzeniami odwadniającymi; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej wyroku oraz jej nieuzasadnienie, a także brak wskazań co do dalszego postępowania, co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z powołanymi przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaśle z 18 lutego 2021 r., nr PINB.5160.10.04.2016, i zarazem uniemożliwia organowi podjęcie obrony przed niekorzystnym rozstrzygnięciem, inicjowanie kontroli instancyjnej wskutek złożonej skargi kasacyjnej i niewątpliwie ma wpływ na wynik sprawy. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie złego stanu technicznego obiektu budowanego - odcinka drogi powiatowej nr [...] (działka nr [...]) w rejonie działki nr [...] oraz działek sąsiednich nr [...],[...] i [...] położonych w (...) wraz z urządzeniami odwadniającymi w sytuacji, gdy przerwanie ciągłości odwodnienia drogi na działce drogowej [...] nie jest konsekwencją wykonanych robót budowlanych, ale wynika z niedopełnienia przez zarządcę drogi utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Zarząd Dróg w Jaśle wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W pismach procesowych z 23 lutego 2023 r., 6 marca 2023 r. i 27 marca 2023 r. uczestnik postępowania A. S. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W konsekwencji tego, że w sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak i nie zachodziły badane przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu przesłanki wynikające z art. 189 p.p.s.a. wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, granice badania sprawy zostały wyznaczone przez wskazane w skardze kasacyjnej podstawy i sformułowany w niej wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zasadnie zarzucono przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki kontrolował legalność zaskarżonej decyzji wydanej w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 3 listopada 2021 r., II SA/Rz 983/21. Powyższa okoliczność determinowała zarówno sposób działania orzekającego ponownie organu nadzoru drugiej instancji, jak i sądu administracyjnego kontrolującego w następstwie skargi zarządcy drogi powiatowej decyzję drugoinstancyjną. Sąd Wojewódzki uchylił wówczas decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z 20 maja 2021 r. orzekającą o obowiązkach naprawczych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd ten sformułował wskazania co do dalszego postępowania eksponując potrzebę wyjaśnienia czy niewłaściwy stan techniczny w zakresie odwodnienia drogi powiatowej nr [...] w miejscowości (...) na wysokości działek nr [...],[...] i [...] jest wynikiem wykonanych robót budowlanych czy też następstwem niewłaściwego utrzymania obiektu. Nie przesądzając przy tym sposobu ponownego rozstrzygnięcia sprawy Sąd wyraził ocenę prawną co do zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego uzależniając je od stwierdzenia, że nieprawidłowości w stanie technicznym drogi są efektem niewłaściwego utrzymania obiektu i urządzeń budowlanych. Co więcej, w odniesieniu do zakresu niezbędnych obowiązków naprawczych Sąd potwierdził również, że rozwiązanie kwestii odwodnienia, które biegły ujął w pkt 2 ekspertyzy technicznej z grudnia 2017 r., jest "jasne i zrozumiałe" i określa w jaki sposób będą spływać wody opadowe: "wody opadowe spływające pod zjazdem na działki nr [...] i [...], udrożnionym przepustem Ø 50 będą lokowane w studzience Ø 120. Do studzienki będzie również spływać woda z istniejącej wodnicy. Przepust Ø 60 zostanie zaślepiony, dlatego wody będą spływać dalej rowem przydrożnym, w kierunku nowego przepustu Ø 60 pod zjazdem na działkę nr [...]. Wody będą spływać dalej, do następnego przepustu pod drogą". W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji nie zdyskredytował żadnych obowiązków nałożonych w decyzji organu pierwszej instancji, w ślad za stanowiskiem wyrażonym w ekspertyzie technicznej, w tym ani nie wykluczył możliwości usunięcia przepustu Ø 60 pod drogą, jeśli potwierdzi się, że stanowi on źródło niebezpieczeństwa dla mienia, tj. działki nr [...] poprzez jej zalewanie, ani nie wykluczył zasadności wykonania nowego przepustu Ø 60 pod zjazdem na działkę nr [...]. Wszystko uzależnił od dodatkowych ustaleń faktycznych. Z powyższego wynika, że Sąd Wojewódzki w wiążącym wyroku zakwestionował przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, które nie dostarczyło materiału dowodowego wystarczającego do uznania, że tryb naprawczy z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego był adekwatny do usunięcia stanu nieprawidłowości w zakresie odwodnienia drogi powiatowej. Sąd wyraźnie uzależnił możliwość wdrożenia powyższego sposobu procedowania od ustalenia, że stan nieprawidłowości był wynikiem przeprowadzenia robót budowlanych. W przeciwnym razie Sąd uznał, że należałoby zastosować przepisy art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego sankcjonujące zaniedbania w zakresie utrzymania obiektów budowlanych. Tak sformułowane stanowisko Sądu meriti w zakresie oceny prawa materialnego oraz okoliczności faktycznych sprawy wyznaczyło granice działania organu odwoławczego ponownie rozpoznającego sprawę, który z mocy art. 153 p.p.s.a., zobligowany był do uwzględnienia stanowiska Sądu w zakresie zarówno wykładni prawa materialnego, jak i sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz poszanowania, w myśl art. 170 p.p.s.a., mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, co oznacza, że nie mógł negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści. Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą natomiast sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, red. W. Siedlecki, s. 319). Ze wskazanego przepisu wynika, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające później w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej i wskazań wyrażonych we wcześniejszych orzeczeniach sądu z zastrzeżeniem zmian w zakresie przepisów prawa bądź okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy to zatem postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w danej sprawie administracyjnej. Oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma pierwszorzędne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy zgodnie z kierunkiem wyznaczonym wiążącą oceną. Należy przy tym podkreślić, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Odstąpienie od wiążącej oceny prawnej usprawiedliwia wyłącznie zasadnicza zmiana stanu faktycznego wymagająca stosowania innych niż poprzednio przepisów prawa lub zmiana stanu prawnego. Takiej zmiany Sąd a quo w niniejszej sprawie nie wykazał. Niewątpliwie, wobec wiążących wskazań zawartych w wyroku dotyczących właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 bądź art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w zależności od poczynionych, stosownie do wskazówek Sądu, ustaleń w zakresie faktów relewantnych dla rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji orzekający w kontrolowanej sprawie nie mógł wykluczyć przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym również obejmującego obowiązek wybudowania nowego elementu infrastruktury odwodnieniowej, tj. nowego przepustu. Stoi to bowiem w sprzeczności z wiążącym stanowiskiem Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 938/21, w której o ile nie przesądzono treści ponownego rozstrzygnięcia, o tyle wyraźnie wyznaczono granice procedowania po pierwsze, uzależniając możliwość zastosowania art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego od stwierdzenia czy nieprawidłowości są wynikiem robót budowlanych bądź wyłącznie zaniedbań we właściwym utrzymaniu obiektu oraz od ustalenia stanu technicznego obiektu i jego wpływu na dobra chronione, tj. zdrowie, życie ludzi, bezpieczeństwo mienia i środowiska. Przy tym co istotne, Sąd nie wykluczył takiego sposobu usunięcia nieprawidłowości, który mógłby obejmować wykonanie nowego urządzenia w postaci przepustu pod zjazdem na działkę nr [...], a wszystko uzależnił od wyników ponowionego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji, stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku narusza art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. oraz stanowi przejaw sprzecznej z wiążącą oceną sądu administracyjnego wykładni zawężającej zastosowanie przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, co trafnie wytknął skarżący kasacyjnie organ. Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził bądź nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Ze sporządzonego w niniejszej sprawie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast ani podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmująca ocenę postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez kontrolowany organ odwoławczy, ani stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, ani wskazania co do dalszego postępowania. Sąd nie wyjaśnił jaki stan faktyczny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, co również z tego powodu wykluczało uznanie dokonanej przez niego oceny zastosowania prawa materialnego w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia za prawidłową. Nieprzyjęcie bowiem stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji do wzorca ustawowego. Tylko wtedy sąd administracyjny władny jest dokonać prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ, tj. przyrównać przyjęty stan faktyczny do miarodajnej normy prawa materialnego i ustalić na tej podstawie treść wyroku, gdy prawidłowo oceni podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W konsekwencji, uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. bez wyłuszczenia w uzasadnieniu wyroku, z jakich to realnych powodów uczyniono, powoduje skuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji, związany oceną prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, zobowiązany będzie do ponowienia kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obejmującej szczegółowe badanie zgodności przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i jego wyników ze standardami procesowymi określonymi w k.p.a., co dopiero umożliwi weryfikację prawidłowości zastosowania prawa materialnego w zgodzie z oceną prawną wyrażoną w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 983/21, uwzględniając przy tym potrzebę prawidłowego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).