I OSK 1939/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 132/24 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 8 listopada 2023 r. nr SKO.4106.573.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 132/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 8 listopada 2023 r. nr SKO.4106.573.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej też Kolegium, SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Mstów z dnia 21 kwietnia 2023 r. o odmowie przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem powołując się na okoliczność pobierania przez nią renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że bezsporne jest, że strona pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Była informowana przez organ I instancji, że fakt pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowi jedyną przeszkodę do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał stronie możliwość wyboru świadczenia pielęgnacyjnego poprzez zawieszenie wypłaty renty. Jednak strona reprezentowana przez pełnomocnika nie poczyniła żadnych starań w celu usunięcia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się m.in. na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.06.2019r. o sygn. akt SK 2/17 strona podkreśliła, że istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez zawieszania renty. Kolegium wskazało, że podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą, warunkiem niezbędnym do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji otrzymywania renty w niższej wysokości, w tym renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (lub innego świadczenia emerytalno-rentowego), jest dokonanie wyboru przez uprawnionego świadczenia pielęgnacyjnego i zawieszenie przez niego prawa do renty, czy emerytury. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd w pełni podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym, osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej też u.ś.r.), powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie przez [...] renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wyklucza możliwość przyznania na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Analizując zarzut kasacyjny w powyżej określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zawarto wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez [...] renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wyklucza możliwość przyznania na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem. Istota sporu w sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy w ustalonym stanie faktycznym dopuszczalny jest zbieg uprawnień. W rozpoznawanej sprawie, co wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, [...] zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem. [...], nie pracuje zawodowo ani dorywczo, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 30.04.2023 r. z powodu chorób układu oddechowego i układu krążenia oraz orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 6 kwietnia 2020 r. o częściowej niezdolności do pracy do 30 kwietnia 2023 r. i z tego tytułu pobiera rentę inwalidzką w wysokości 1.084,11 zł miesięcznie. Mieszka z mężem, [...], lat 61, który legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 22 marca 2021 r. nr akt 009172595 o całkowitej niezdolności do pracy do 31 marca 2024 r. i z tego tytułu pobiera rentę inwalidzką z ZUS w wysokości 1.621,22 zł miesięcznie. W orzeczeniu wskazano, że całkowita niezdolność do pracy powstała 12 grudnia 2020 r. Do dnia 31 stycznia 2023 r. [...] miał również ustalony orzeczeniem znaczny stopień niepełnosprawności z powodu chorób układu pokarmowego. Podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu 15.03.2023 r. [...] był nieobecny, skarżąca kasacyjnie poinformowała pracownika socjalnego, że od dnia 13 marca 2023 r. przebywa w szpitalu w Częstochowie na kolejnym cyklu chemioterapii (na tę okoliczność złożyła oświadczenie). [...] choruje na nowotwór złośliwy odbytnicy, nadciśnienie tętnicze, napadowe migotanie przedsionków, jest objęty leczeniem onkologicznym i opieką hospicyjną. W chwili obecnej choroba postępuje, jest osobą leżącą, wymaga pomocy przy myciu, goleniu, ubieraniu, przygotowaniu i podaniu posiłków oraz leków. Żona, [...], sprawuje opiekę nad mężem, wykonuje wszystkie czynności domowe, jak sprzątanie, pranie, gotowanie, palenie w piecu centralnego ogrzewania, rąbanie drewna na opał, wykupuje leki, opłaca rachunki. Pogarszający się stan zdrowia męża uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Pismem z dnia 22 marca 2023 r. Wójt Gminy Mstów poinformował [...] reprezentowaną przez zawodowego pełnomocnika, że jedyną przeszkodą do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez stronę renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Organ wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jednocześnie. Organ poinformował stronę jednocześnie o prawie do złożenia wniosku do organu rentowego o zawieszenie wypłaty renty i poprosił o poinformowaniu o podjętej decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma. Jednocześnie organ wskazał, że jeśli strona nie zechce zrezygnować z renty, nie będzie możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Pismo zostało prawidłowo doręczone stronie. W odpowiedzi na powyższe - pismem z dnia 29 marca 2023 r. [...] reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika poinformowała organ I instancji, że w świetle obowiązującego orzecznictwa, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17, aby pobierać świadczenie pielęgnacyjne, nie jest konieczne zawieszenie pobieranej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Stosownie natomiast do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z kolei, jak wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z powołanych przepisów wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a to wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie przyjął literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., lecz wskazał, że skarżąca została poinformowana o prawie do zawieszenia prawa do renty, czego zaniechała. W orzecznictwie ugruntowane jest bowiem stanowisko, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a) u.ś.r., powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Zasada ta nie znajduje wyłączenia w przypadku osób, których dotyczy wyrok TK z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, czyli uprawnionych do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zaznaczenia wymaga, że wyrok TK o sygn. SK 2/17 jest wyrokiem zakresowym. Tego rodzaju wyroki są charakteryzowane jako orzeczenia, w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego. Wyrok TK wydany w sprawie sygn. SK 2/17 dotyczy zakresu podmiotowego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. rozstrzygając o konstytucyjności przepisu w stosunku do określonej grupy podmiotów, której ten przepis dotyczy, a mianowicie osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoby te mieszczą się w szerszej kategorii osób, którym przysługuje prawo do renty. Skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie podmiotowym jest utrata mocy obowiązującej nie przez cały przepis, w pełnym zakresie jego obowiązywania, ale wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdzona została jego niezgodność z Konstytucją, w odniesieniu do wskazanej grupy podmiotów. Wydanie wyroku zakresowego w sprawie o sygn. SK 2/17 nie było przy tym skutkiem uznania przez Trybunał, że w pozostałym zakresie podmiotowym przepis nie budzi wątpliwości pod względem konstytucyjności. Wyraźnie TK zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że ze względu na konkretny charakter inicjującej postępowanie skargi konstytucyjnej, ocena konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. odnosi się do zakresu, jaki dotyczy osoby wnoszącej skargę, czyli w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W piśmiennictwie dostrzega się, że wyroki zakresowe pociągają za sobą pewne komplikacje w procesie stosowania prawa, rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z Konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy. Taka sytuacja ma także miejsce w niniejszym przypadku. Przywołany wyrok TK, sygn. SK 2/17, usuwa zatem z systemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Ponieważ prawodawca pierwotnie co do zasady wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego. Orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Zostało to dostrzeżone przez TK w uzasadnieniu wyroku, stwierdzono w nim bowiem, że: "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki, np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia". Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem TK jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje jednak, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego i funkcjonalnego. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku SK 2/17, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że – tak jak to przyjął Sąd I instancji – wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku). (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2024 r. I OSK 2354/23, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie w piśmie z dnia 22 marca 2023 r. organ I instancji zobowiązał skarżącą do podęcia decyzji o zawieszeniu renty i przedłożenia we terminie 14 dni oświadczenia w tym zakresie - czy zrezygnowała lub nie z prawa do renty, bądź złożyła wniosek o jej zawieszenie, a jeśli tak, to od kiedy. W tym samym piśmie Wójt poinformował stronę, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m. in. do renty. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 29 marca 2023 r. [...] stwierdziła, że nie zawiesi prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W konsekwencji należało uznać, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznał, że na przeszkodzie do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stał fakt pobierania przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, także w kontekście wyroku TK w sprawie SK 2/17. Skoro bowiem skarżąca mimo pouczenia, nie zawiesiła pobierania renty, to odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres sprawowania przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną nie narusza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.