II SA/Gl 89/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2024 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 listopada 2023 r. nr SKO.UL/41.7/395/2023/20507/AMak w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 4123 (cztery tysiące sto dwadzieścia trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta J. decyzją z dnia 29 sierpnia 2023 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 i in. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej k.p.a.) i in., orzekając wobec B. P. (dalej "strona", skarżąca"), będącej na dzień 9 maja 2023 r. właścicielką nieruchomości składającej się m. in. z niezabudowanej działki nr [...] w obrębie [...] ([...]), o powierzchni 516 m2, powstałej z podziału działki nr [...] w obrębie [...] ([...]), nałożył na nią obowiązek zapłaty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kwocie 16.857,60 zł z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " w J. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r.; Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. poz. [...] ze zm. – dalej m.p.z.p.) oraz wobec jej zbycia w dniu [...] r. W uzasadnieniu wskazano m. in., że organ nie miał podstaw do zanegowania oceny wzrostu wartości nieruchomości, którą sporządziła osoba posiadającą wiedzę specjalistyczną. Został spełniony warunek do wydania, zgodnie z art. 37 ust. 6 u.p.z.p., decyzji ustalającej wysokość jednorazowej opłaty jw. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie: 1) art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 oraz art. 37 ust. 7 u.p.z.p., poprzez określenie wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...] - w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez uwzględnienia faktu, iż do chwili zmiany planu z dniem 12 lipca 2019 roku, działka nr [...] wchodziła w skład działki nr [...] , a do jej wydzielenia doszło dopiero na podstawie decyzji z dnia 6 kwietnia 2022 roku, co wpływa na wartość nieruchomości; 2) art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm. – dalej u.g.n.), poprzez oparcie się przy ustaleniu wartości nieruchomości na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę w dniu 25 lipca 2022 roku, co powoduje, iż w dniu wydania decyzji operat ten nie pozwalał już na oparcie się na jego treści. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 13 listopada 2023 r., znak SKO.UL/41.7/395/2023/20507/AMak, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ustalenie opłaty planistycznej w wysokości określonej w decyzji. Zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego. Wysokość stawki opłaty planistycznej wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości i nie przekracza dopuszczalnej stawki. W rozpatrywanym przypadku organ ocenił operat i uznał go za prawidłowo sporządzony, a zatem mogący stanowić podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. Sposób dokonania wyceny odpowiada wymogom prawnym. Operat szacunkowy został sporządzony w sposób umożliwiający ocenę jego prawidłowości, a wartość dowodowa tegoż operatu wraz z klauzulą aktualności nie budzi wątpliwości. Jest on spójny, logiczny, zupełny, nie ma w nim nieścisłości oraz nie zostały pominięte istotne dla wyceny elementy. Rzeczoznawca majątkowy szczegółowo opisał cechy rynkowe nieruchomości wraz z ich ocenami, co pozwoliło na określenie ich podobieństwa. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła przez pełnomocnika strona, zaskarżając ją w całości, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono m. in. naruszenie art. 35 ust. 4, art. 37 ust. 1 oraz art. 37 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 151 ust. 1 i art. 156 ust. 1 u.g.n., a także § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 roku w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832), poprzez określenie wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...] - w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez rzeczoznawcę, bez uwzględnienia faktu, iż do chwili zmiany planu z dniem 12 lipca 2019 roku działka nr [...] wchodziła w skład działki nr [...] , a do jej wydzielenia doszło dopiero na podstawie decyzji z dnia 6 kwietnia 2022 roku, a co więcej, skarżąca kwestionuje ustalenia biegłego, dotyczące ustalonej wartości nieruchomości po zmianie planu wskazując, iż biegły wadliwie ustalił wartość nieruchomości, co wpływa na ustalenia wzrostu wartości nieruchomości i tym samym - należnej opłaty. W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotowa nieruchomość została zbyta, ale po przeprowadzeniu szeregu przekształceń, uzasadniających jej gospodarcze i budowlane wykorzystanie. W tym zakresie organ odwoławczy nie wypowiedział się. Dla prawidłowej wyceny nieruchomości niezbędne było, aby rzeczoznawca wziął pod uwagę całą działkę nr [...] - jej konfigurację i warunki eksploatacyjne, a w tym zwłaszcza brak dostępu (ówcześnie) do drogi publicznej, co obniża wartość nieruchomości. W ocenie skarżącej rzeczoznawca nie uwzględnił podnoszonych okoliczności, które wpłynęły na wydaną decyzję. Wycena jest zatem wadliwa, co skutkuje wadliwością decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Roszczenie o opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.). W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (art. 37 ust. 12 u.p.z.p.). W tego rodzaju sprawach konieczne jest zatem uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, jako osoby posiadającej wiedzę specjalną. Organy oparły się na operacie szacunkowym z lipca 2022 r., który został sporządzony w innym postępowaniu, zainicjowanym na żądanie właściciela przed zbyciem nieruchomości i dotyczył także kilku innych działek, powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Organ wydał bowiem wcześniej decyzję z dnia 26 września 2022 r., której podstawą był art. 37 ust. 7 u.p.z.p. W świetle jego treści "Właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4." Art. 37 ust. 7 u.p.z.p. wprowadza zatem odrębną regulację, dotyczącą udzielenia przez organ pewnej formy informacji o potencjalnym obowiązku naliczenia opłaty planistycznej i jej wysokości. "Informacja" taka wydawana jest w drodze decyzji jeszcze przed zbyciem nieruchomości, bowiem dopiero czynność jej zbycia w ww. okresie rodzi ów publicznoprawny obowiązek finansowy. Obliczanie wzrostu wartości nieruchomości następuje tu w operacie szacunkowym sporządzanym przez rzeczoznawcę majątkowego i taki operat został sporządzony w lipcu 2022 r. Rzeczoznawca zawarł tam wyraźną klauzulę, że "Operat szacunkowy może być wykorzystany wyłącznie dla celu, w jakim został sporządzony". Jest to zgodne z treścią art. 156 ust. 3 u.g.n. Mimo to organy wykorzystały ww. operat w odrębnym postępowaniu, mającym inny zakres przedmiotowy (dotyczącym jednej z działek), wszczętym w trybie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 6 u.p.z.p. Klauzula aktualizująca z 13 lipca 2023 r. również zastrzegała, że zaktualizowana wycena z lipca 2022 r. może być wykorzystywana jedynie do celu, dla którego została sporządzona (a zatem nie do celu innego, w odrębnym postępowaniu administracyjnym). Operat z lipca 2022 r. miał szerszy zakres przedmiotowy, bowiem obejmował także inne działki niż objęta niniejszym postępowaniem. Rzeczoznawca, sporządzając wycenę w lipcu 2022 r. przywoływał treść art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w ówczesnym brzmieniu: "Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem." Skoro wycena była dokonywana przed zbyciem nieruchomości nie mógł rzeczoznawca ówcześnie dokonać ustaleń "na dzień jej sprzedaży", a zatem dokonał wyliczeń biorąc pod uwagę wartość szacowaną na dzień 25 lipca 2022 r. Sprzedaż nieruchomości miała natomiast miejsce w 2023 r. Doszło więc do zmiany istotnych okoliczności, które powodowały, że konieczne było sporządzenie nowego operatu, uwzględniającego aktualny stan faktyczny i prawny, co nie mogło dokonać się w ramach samej tylko aktualizacji operatu poprzedniego, sporządzonego w ramach innego postępowania, również dla innych działek. Jednocześnie w świetle art. 156 ust. 4 u.g.n. "Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154." Klauzula z 13 lipca 2023 r. dotycząca operatu szacunkowego, potwierdzająca jego aktualność, została wydana "dla ustalenia, na żądanie właściciela opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", co faktycznie oznacza wydanie jej w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. ("na żądanie właściciela"), a nie w trybie określonym w art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 6 u.p.z.p. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego wymagało nadto umieszczenia stosownej klauzuli w samym operacie szacunkowym, a nie tylko dołączenia odrębnej, lakonicznej klauzuli z 13 lipca 2023 r. To wszystko powoduje, że decyzja nie została poparta jakimkolwiek spełniającym wymagania prawne operatem szacunkowym. Wszystkie ww. uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy w pierwszej kolejności sporządzić prawidłowy operat szacunkowy i ocenić, czy spełnia on wymagania prawne. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i prawne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (506 zł) i koszty zastępstwa procesowego (stosunkowo 3617 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.