II SA/Kr 230/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. T. i A. T. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 8 stycznia 2014 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej budynku przy ul. [...] w Z. do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Burmistrza Miasta Zakopane solidarnie na rzecz skarżących M. T., A. T. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 230/24 UZASADNIENIE M. T. i A. T. (współwłaściciele lokalu w budynku przy ul. [...] w Z.) wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 8 stycznia 2014 r. polegającą na włączeniu karty adresowej tego budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane, a nadto – z ostrożności procesowej –zarządzenie nr 7/2014 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 08.01.2014 r. w sprawie: aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (poz. [...]) oraz zarządzenie nr 125/2021 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 07.06.2021 r. w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane (poz. [...]). Skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez: a) bezpodstawne i dowolne uznanie budynku za zabytek, podczas gdy nie posiada on cech zabytku; b) włączenie karty adresowej budynku do GEZ bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających, czy budynek spełnia przesłanki definicji legalnej zabytku, a w szczególności nienależyte i niewystarczające zbadanie sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne; 2) § 17 pkt 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56) polegające na niezastosowaniu przez brak zawarcia w karcie adresowej informacji na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji zabytku; 3) § 18b rozporządzenia polegające na niezastosowaniu przez niezawiadomienie właścicieli nieruchomości o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do GEZ, a następnie niezawiadomienie o włączeniu tej karty do GEZ (w razie uznania, że skarżona czynność to zarządzenie nr 125/2021). W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili chronologię wydarzeń: - 11 grudnia 2007 r. – opracowanie karty adresowej przez A. W.; - 14 lutego 2011 r. – zarządzenie nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie: przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (nie obejmuje spornego budynku); - 8 stycznia 2014 r. – zarządzenie nr 7/2014 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 08.01.2014 r. w sprawie: aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane (poz. [...]; stanowi, że zarządzenie nr 23/2011 traci moc); - 9 lutego 2017 r. – zarządzenie nr 26/2017 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 09.02.2017 r. w sprawie: aktualizacji gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane o wpisy obszarowe (poz. [...]; stanowi, że zarządzenie nr 7/2014 traci moc); - 11 lipca 2018 r. – zarządzenie nr 163/2018 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 11.07.2018 r. w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane (poz. [...]; stanowi, że zarządzenie nr 26/2017 traci moc); - 29 listopada 2018 r. – włączenie karty adresowej K. I.; - 29 stycznia 2020 r. – zarządzenie nr 21/2020 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 29.01.2020 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane (uzupełnienie GEZ); - 20 sierpnia 2020 r. – zarządzenie nr 166/2020 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 20.08.2020 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane (uzupełnienie GEZ); - 7 czerwca 2021 r. – zarządzenie nr 125/2021 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 07.06.2021 r. w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane (poz. [...]; stanowi, że tracą moc zarządzenia nr 163/2018, nr 21/2020 i nr 166/2020); - 26 stycznia 2022 r. – zarządzenie nr 0050.16.2022 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 26.01.2022 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane (uzupełnienie GEZ); - 30 listopada 2022 r. – zawiadomienie MKWZ o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej do WEZ (RD.5133.249.2022.AW1); - 19 stycznia 2023 r. – zarządzenie nr 0050.9.2023 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 19.01.2023 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane (uzupełnienie GEZ); - 26 stycznia 2023 r. – zarządzenie nr 0050.18.2023 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 26.01.2023 r. w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane; - 13 lutego 2023 r. – zarządzenie nr 0050.30.2023 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 13.02.2023 w sprawie: zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane; - 29 listopada 2023 r. – wezwanie Burmistrza Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa przez niezwłoczne wyłączenie karty adresowej z GEZ; - 14 grudnia 2023 r. – doręczenie negatywnej odpowiedzi Burmistrza Miasta Zakopane. Skarżący zwrócili uwagę na dwa konkurencyjne poglądy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podkreślając przy tym, że w zależności od tego, który zostanie przyjęty, różnić się będzie przedmiot zaskarżenia (zarządzenie - art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.; czynność - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) oraz termin do wniesienia skargi. W tym kontekście skarżący podnieśli, że do ich aktualnej sytuacji doprowadziły liczne zarządzenia i czynności, a przyjęta przez Burmistrza Miasta Zakopane technika legislacyjna sugeruje, że zarządzeniami nr 7/2014, nr 26/2017, nr 163/2018, nr 21/2020 i nr 125/2021 każdorazowo dokonywano nowej, odrębnej czynności materialno-technicznej skutkującej włączeniem karty adresowej zabytku do GEZ. Gdyby przyjąć pierwszy pogląd, to zdarzeniem wywołującym skutki prawne byłoby zarządzenie nr 7/2014 albo zarządzenie nr 125/2021 (przy założeniu, że wcześniejsze zarządzenia utraciły moc, a aktualna karta adresowa została włączona na podstawie tego właśnie ostatniego zarządzenia). Gdyby zaś przyjąć drugi pogląd, to należałoby uznać, że włączenie karty adresowej zabytku do GEZ nastąpiło w dniu 8 stycznia 2014 r. w wyniku podjętej czynności materialno-technicznej polegającej na fizycznym włączeniu karty adresowej z dnia 11 grudnia 2007 r. do GEZ, której potwierdzeniem zarządzenie nr 7/2014. Niezależnie od tego, który z poglądów zostanie przyjęty, skarżącym zależy na trwałym wyłączeniu ich nieruchomości z GEZ. Przechodząc do uzasadnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, skarżący wskazali, że co prawda dokładna podstawa prawna nie wynika z treści kart adresowych i zarządzeń, ale skoro budynek nie został dotychczas ujęty w WEZ, to za podstawę prawną skarżonej czynności należy uznać – niekonstytucyjny na mocy wyroku TK z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 – art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. Niezależnie od powyższego podkreślili, że nie ma jakichkolwiek dokumentów, które uzasadniałyby objęcie budynku ochroną konserwatorską. Karta adresowa z 2007 r., poza jednym zdjęciem i przybliżoną datą powstania, nie zawiera żadnych innych danych, które pozwalałaby na kontrolę instancyjną poczynionych ustaleń. Brak jest jakichkolwiek informacji w rubrykach "historia, opis i wartości" (§ 17 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia) oraz "stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji" (§ 17 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia). Te same uchybienia powielono w karcie z 2018 r. Z kart adresowych nie wynika, aby przed dokonaniem skarżonej czynności przeprowadzono jakiekolwiek czynności wyjaśniające, a tym bardziej nie wynika, aby sporny budynek miał cechy zabytku. Na koniec skarżący podnieśli, że ewentualne wniesienie skargi z przekroczeniem ustawowego terminu nastąpiło bez ich winy, bo zostało wywołane przez wydanie wielu aktów prawnych, których treść mogła wywołać u nich błędne przekonanie o wykreśleniu budynku z GEZ, a także niezawiadomienie o podejmowanych czynnościach, w tym zwłaszcza tych dotyczących ich własności. W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o: (i) stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, ewentualnie stwierdzenie, że zaskarżone zarządzenie wydano z naruszeniem prawa; (ii) zasądzenie kosztów postępowania związanych z udziałem w sprawie, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że budynek wpisano do GEZ w 2014 r. (ewidencja została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej), podstawą wpisu prawa własności skarżących była umowa sprzedaży z dnia 10 grudnia 2021 r., a z treści skargi wynika, że w dniu 30 listopada 2022 r. skarżących zawiadomiono o zamiarze włączenia karty ewidencyjnej zabytku do WEZ. W ocenie organu skarżący wezwali do usunięcia naruszenia prawa z przekroczeniem 14-dniowego terminu (liczonego od dnia nabycia własności) albo wnieśli skargę z przekroczeniem 30-dniowego terminu (liczonego od dnia nabycia własności). Co więcej, skarga pozostałych współwłaścicieli została odrzucona (postanowienie z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 835/23). Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że karta adresowa spornego budynku została włączona do zbioru kart adresowych zarządzeniem z 2014 r. i od tego czasu pozostaje w GEZ (aktualizacja zarządzeniem z 2021 r.). Włączenia dokonano w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z.). Budynek został wskazany do ujęcia w WEZ ówczesnego woj. krakowskiego w 1998 r., kiedy to wykonano kartę adresową ze zdjęciem (tzw. fiszkę) autorstwa Z. M. (dyplomowany konserwator zabytków architektury, historyk sztuki z tytułem doktor nauk historycznych, historyk i teoretyk architektury z tytułem doktor habilitowany, autor licznych publikacji na temat architektury podhalańskiej, pracownik naukowy Muzeum Tatrzańskiego w Zakopanem). Pierwsza karta GEZ ze zdjęciem została sporządzona w 2007 r. przez mgr A. N. (Uniwersytet im. Mikołaja Kopernika w Toruniu: Wydział Sztuk Pięknych, w zakresie konserwacji i restauracji elementów i detali architektonicznych, autorkę licznych publikacji na temat architektury podhalańskiej, pracownika naukowego Muzeum Tatrzańskiego w Zakopanem). Aktualizacja GEZ ze zdjęciem została sporządzona w 2018 r. przez K. I. (absolwentka Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu na kierunku Ochrona Dóbr Kultury na Wydziale Sztuk Pięknych, o specjalności konserwatorstwo, wieloletni pracownik WUOZ w Zielonej Górze, Kierownik Wydziału Zabytków Nieruchomych, autorka licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury). Przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu zakopiańskiego, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono. Istotnym kryterium oceny zabytku było również zachowanie go w oryginalniej substancji i formie, czyniącej go świadkiem minionych epok i sposobów budowania, a zatem przedstawia walory historyczne, artystyczne i naukowe niezależnie od stanu jego zachowania, wartości materialnej i intencji budowniczych. Brak zgromadzenia materiałów innych niż "fiszka" i pierwsza karta adresowa nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu, skoro budynek spełnia definicję zabytku, co jest bezsporne w świetle wyżej opisanych jego wartości zabytkowych i historycznych. Z woli ustawodawcy również pod rządami obowiązującego rozporządzenia w procedurze wpisowej nie przewidziano konieczności sporządzania oceny wartości zabytku przez niezależnych ekspertów czy możliwości wnoszenia przez właściciela lub posiadacza uwag/zarzutów do co do zasadności wpisu, a tym samym nie przewidziano możliwości oparcia/weryfikacji oceny wartości zabytkowych obiektu o przeciwne oceny jego właściciela lub posiadacza. Do 2019 r. nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ. Dopiero rozporządzenie w brzmieniu od dnia 19 października 2019 r. dla przypadków włączania/wyłączania obiektów z GEZ/WEZ wprowadziło wymóg sporządzenia/zgromadzenia dokumentacji w sposób w nim określony oraz obowiązek zawiadamiania właścicieli o zamiarze włączenia/ włączeniu karty adresowej do GEZ/WEZ. Obowiązek ten nie miał jednak zastosowania, bo karta z 2018 r. nie byłą kartą "nową" (§ 18a ust. 1), skoro zawiera jedynie aktualne zdjęcie przedstawiające budynek w niezmienionym/niepogorszonym stanie i została sporządzona przez specjalistkę z wieloletnim doświadczeniem, która utrzymała zasadność dalszej ochrony konserwatorskiej. Na koniec organ przedstawił wartościowanie zabytku: - Budynek wzniesiony ok. 1925 r. w stylu eklektycznym z elementami stylu góralskiego. Jest murowany z cegły, piętrowy, założony na nieforemnym rzucie, z osią poprzeczną, ryzalitami i dobudowanymi współczesnymi aneksami, które powstawały w różnym czasie wraz ze zmieniającymi się potrzebami użytkowników. Budynek zadaszony wielopołaciowymi dachami półszczytowymi z przysztychami, pokryty blachą w arkuszach układaną na rąbek stojący. Ustawiony reprezentacyjną elewacją w stronę południowo-wschodnią, a krótszym bokiem ze szczytem i pierwotnym wejściem do budynku, w stronę ulicy [...]. - Elewacja północno-wschodnia od strony ul. [...] dwupiętrowa i dwuosiowa. Parter z otworami zamkniętymi tukiem arkadowym. Oś lewa z podcieniem akcentowana tukiem, wspartym na narożnikowym filarze z otwarciem na stronę południowo-zachodnią. W partii piętra tej osi ściana jest pełna. Ta oś nakryta jest dachem jednospadowym, który jest kontynuacją dachu osi poprzecznej budynku. Pod okapem dachu, zarysowany jest fryz arkadowy, obecnie pogrążony w ociepleniu ściany. Druga oś elewacji - prawa, jest nieco wysunięta ku ulicy. W parterze okno zamknięte jest tukiem. Okno piętra w kształcie prostokąta. Tą oś nakryta jest dachem przyczółkowym z przysztychem, a szczyt akcentuje okulus. Fryz arkadowy usunięto, gzymsu koronujący całą elewację, usunięto w trakcie ocieplenia i remontu elewacji. - Elewacja południowo-wschodnia (reprezentacyjna elewacja) od strony ul. [...]: trójosiowa o zdwojonych osiach, uskokowe ustawionych, o zróżnicowanej wysokości osi. Patrząc od strony prawej. Oś skrajna w parterze jest kontynuacją podcienia elewacji od ulicy. W partii piętra symetrycznie rozmieszczone dwa okna nakryte tukiem arkadowym. Elewację pod okapem zamyka tylko zarysowany, płytki fryz arkadowy (pogrążonym w warstwie docieplenia ściany). Brak gzymsu koronującego, usunięto go w trakcie ocieplania elewacji. Tą oś wieńczy szczyt z okulusem. Dach przyczółkowym z przysztychem. Druga oś jest piętrowa nieco cofnięta względem osi wcześniejszej. Na parterze są rozstawione symetrycznie dwa okna zwieńczone tukami. Piętro z balkonem o ażurowej, segmentowej balustradzie z giętych profili o układzie wydłużonych sześcioboków akcentowanych dołem i górą tukami pełnymi. Okna piętra: od prawej - porte-fenetre, drugie okno w kształcie prostokąta. Elewację flankują lizeny. Całość wieńczy profilowany gzyms koronujący wsparty na arkadowaniu. Dach w kształcie siodłowym z przysztychem. Trzecia oś tej elewacji jest parterowa z symetrycznie rozstawionymi oknami zamkniętymi tukiem pełnym, analogicznie, jak inne okna parteru. Ponad nimi poziomy pas, nad który wsparto fryz o formie arkadowych blend ponad, którymi gzyms koronujący osłonięty okapem dachu. Dach siodłowy z przysztychem. W tej osi zachował się oryginalny tynk wapienno - piaskowy. Dalej budynek rozbudowany o współczesne aneksy. - Elewacja południowo-zachodnia od potoku: Historyczna część zwieńczona jest szczytem i dachem półszczytowym z przysztychem. Szczyt dwu osiowy z balkonem współczesnym, ponad którym jest dachem pulpitowym. Ta część pokryta jest tynkiem historycznym, jak wyżej. Niżej, budynek rozbudowano aneksami w stronę potoku. - Elewacja północno-zachodnia od G. : Forma uskokowa elewacji zachowana. Jednak elewacja jest przekształcona. Parter na całej długości elewacji jest w formie aneksów - współczesnych przybudówek, dostawianych dość chaotycznie, dostosowanych pod funkcję użytkową wnętrza, bez spójności z wystrojem elewacji budynku. Oryginalne elewacje i ich podziały zostały tu zatarte. Cała elewacja jest ocieplana. Forma otworów okiennych jest współczesna. Okna piętra lewej, skrajnej osi elewacji, powtarzają osie historyczne, jak po przeciwnej stronie budynku. Dachy tej elewacji, tak ich forma i konstrukcja zostały zachowane. Forma i kształty dachu poszczególnych części nie zostały przekształcone z wyjątkiem dodanego wyględu w typie orawiaka w skrajnej prawej osi. Oś środkowa nakryta jest dachem siodłowym, kontynuacją dachu przeciwnej elewacji. Natomiast skrajna lewa oś elewacji, nakryta jest dachem półszczytowym z przysztychami (analogicznie do przeciwległej elewacji), a jego szczyt akcentuje okno nakryte tukiem pełnym z zachowanym oryginalnym szkleniem i podziałami. W tej elewacji nie zachowano fryzu arkadowego i gzymsu koronującego. Ściany całej elewacji ocieplono i pokryto tynkiem, niżej opisanym. - Podsumowanie: Dachy i ich konstrukcje zostały zachowane w układzie historycznym. Wymieniono pokrycie dachowe, analogiczne do oryginalnego. W przeważającej części budynku, tj. w historycznej formie zachowała się: elewacja południowo-wschodnia (od strony ul. [...]) z jej podziały i dekoracjami, balkon wraz z barierką, podcienia parteru oraz konstrukcja dachu, rodzaj pokrycia i okna w szczytach, także forma okien parteru powielają historyczne formy. Także w elewacji od strony ulicy ściśle odzwierciedla historyczny jej wygląd. Najbardziej przekształcone są elewacje: południowo-zachodnia (od strony potoku) i elewacja północno-zachodnia (od G. ). W przekształconych elewacjach wymieniono okna, a powierzchnię ścian docieplono, zacierając lub spłycając dekoracyjny fryz wraz i częściowo usunięto gzymsem koronującym. Pierwszy trakt budynku od strony ul. [...], otynkowany jest współczesnym tynkiem drapanym, pokrywającym warstwę styropianu, którym ocieplono ściany. Budynek, choć uległ pewnym przekształceniom, to nie utracił wartości stylowych, historycznych, artystycznych. Nadal bryła wraz z zachowaną i odtworzoną dekoracją oraz podziałami (wertykalnymi i horyzontalnymi), świadczą o pierwotnych założeniach projektanta, łącząc eklektyczne formy z tradycyjną góralską formą dachów półszczytowych i siodłowych z przysztychami. Budynek jest również mocno osadzony w przestrzeni i układzie urbanistycznym tej części miasta, gdzie ostało się jeszcze kilka zabytkowych, historycznych zabudowań, chronionych strefą konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego Uchwałą Rady Miasta Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "SZKOLNA-KAMIENIEC-SZPITALNA" uchwała nr LIX/950/2010 z dnia 09.09.2010 r. oraz indywidualnymi wpisami do Wojewódzkiej i Gminnej Ewidencji Zabytków. Należy pamiętać, że na podstawie Ustawy o Ochronie Zabytków i Opiece nad Zabytkami, chronimy również wartości kulturowe, takie jak ślady pracy i aktywności zawodowej dawnych budowniczych - murarzy, naszych przodków, które przetrwały prawie 100 lat. To ślady ciosania siekierą, obróbki dłutem, czy rżnięcia piłą. Ich zachowanie i przekazanie kolejnym pokoleniom jest naszym patriotycznym obowiązkiem. A ten obowiązek określają zapisy obecnej Konstytucji Rzeczpospolitej, uchwalonej 2 kwietnia 1997r. zatwierdzonej w referendum ogólnonarodowym 25 maja 1997 r., która weszła w życie z dniem 17 października 1997 r. Kwestia ochrony dziedzictwa zapisana jest w Preambule do Konstytucji RP oraz w art. 5 i 6. Gdyby nie walka wielu pokoleń o zachowanie dziedzictwa narodowego - naszej tożsamości narodowej, które pomogły przetrwać Polakom w trudnych chwilach, nie pozostały by zabytki będąc światkami całej historii naszej Ojczyzny i ciągłości historii narodu. Zatem tyle jesteśmy warci, ile po nas zostanie dla kolejnych pokoleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie natomiast art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola sądowa obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd jest obowiązany zbadać zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej dopuszczalność. W kontekście terminowości wniesienia skargi w pierwszej kolejności należy ustalić przedmiot skargi. Zarządzenie burmistrza to akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Natomiast czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podobnie wskazuje Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2023 r. sygn. II OSK 1765/17 : "Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest jednak aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." Sąd przyjął zatem, że przedmiotem skargi jest czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dokonana w 2014 r. polegająca na włączeniu przez Burmistrza Miasta Zakopane do gminnej ewidencji zabytków pod nr [...], karty adresowej zabytku nieruchomego przy ul. [...] w Z.. Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości, której kartę adresową włączono do GEZ (KW [...]), zatem mają, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi, albowiem z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela, jak i posiadacza nieruchomości, między innymi takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm.), dalej zwanej u.o.z. Wobec dokonania czynności w 2014 r., na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., zatem w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed przywołanej wyżej nowelizacji : "Art. 52. § 1. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. § 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. § 3. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. § 4. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Art. 53. § 1. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. § 2. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. § 3. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej." Jak oświadczyli skarżący w piśmie z dnia 12 marca 2024 r. (k. 50 akt sądowych) stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę, skarżący dowiedzieli się o wpisaniu zabytku nieruchomego do GEZ na dzień przed złożeniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa tj. 28 listopada 2023 r. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa winno być złożone do organu w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedzieli się lub mogli się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Wezwanie złożone zostało pismem z dnia 29 listopada 2023 r. (data wpływu do Urzędu Miasta Zakopane w dniu 30 listopada 2023 r.), a zatem wezwanie zostało złożone w terminie. Sąd nie ma podstaw do kwestionowania daty dowiedzenia się przez skarżących o wpisie nieruchomości do GEZ. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, że skarżący wiedzieli o tym fakcie wcześniej. Skarga z dnia 4 stycznia 2024 r. również została złożona w terminie wynikającym z przytoczonych wyżej przepisów. Sąd mógł zatem przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Art. 3 pkt 1 u.o.z. definiuje "zabytek" jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 u.o.z., ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust. 4 u.o.z. stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Ze wskazanych przepisów wynika, że karta zabytku może być założona i następnie dołączona do rejestru zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków. Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków, powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza, określone w art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; ograniczenia w swobodnym korzystaniu z zabytku mogą wynikać też z przepisów innych ustaw. Ze względu na powyższe, postępowanie jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być pobieżne czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. W postępowaniu włączenia karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków organ powinien wykazać, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ewidencją, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że w aktach sprawy przekazanych przez organ znajduje się karta adresowa zabytku nieruchomego wykonana w dniu 11 grudnia 2007 r. oraz zaktualizowana 29 listopada 2018 r. o wpis w pkt. 6 pt. Formy ochrony: Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "SZKOLAN -KAMIENIEC - SZPITALNA" uchwała nr LIX/950/2010 z dnia 9 września 2010 r. Karta zabytku z 2018 r. wypełniona (zaktualizowana) została zgodnie z wówczas obowiązującym wzorem karty, wynikającym z rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661). Zgodnie z § 17 tego rozporządzenia, karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) formy ochrony; 7) opracowanie karty adresowej; 8) fotografia z opisem wskazującym orientację albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym. Dopiero w 2019 r., wzór i zawartość karty adresowej uległy zmianie, a to na podstawie rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. poz. 1886). Wówczas do § 17 dodano między innymi pkt. 8 i 9, zgodnie z którymi karta adresowa powinna zawierać również historię, opis i wartości zabytku oraz stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji. Tym samym karty zabytku sporządzane począwszy od 2019 r. muszą już obligatoryjnie opisywać i wyjaśniać cechy, które doprowadziły organ do przekonania, że dany obiekt nieruchomy ma wartość zabytkową (historyczna , artystyczną, naukową). Nie oznacza to jednak, że przed 2019 r. organy ochrony zabytków zwolnione były z obowiązku udokumentowania wartości zabytkowej obiektu. W niniejszej sprawie całkowicie brak jakiejkolwiek dokumentacji uzasadniającej przyjęcie, że obiekt ma cechy zabytku, nawet zwięzłego i uproszczonego opisu budynku. W tym miejscu Sąd podkreśla, że nie ma kompetencji do tego, aby polemizować merytorycznie z organami wyspecjalizowanymi w zakresie ochrony zabytków, natomiast uzasadnienie tego, że obiekt ma wartość zabytkową musi zostać udokumentowane i wynikać z akt sprawy. Ma to zarówno wartość informacyjną dla właścicieli obiektu jak i umożliwia sądowi kontrolę legalności dokonanej czynności, poprzez wyjaśnione, zobiektywizowane kryteria. Wartość zabytkowa obiektu nie jest bowiem jednoznaczna dla osoby nie będącej specjalistą w tej dziedzinie. Szeroki opis wartości zabytkowych przedmiotowego obiektu, przedstawiony w odpowiedzi na skargę jest natomiast spóźniony. Ocena co do zabytkowego charakteru obiektu wyrażona przez organ musi obiektywnie wynikać z zebranych wiadomości oraz danych na temat obiektu, jednakże powinny być to dane i informacje zebrane przed dokonaniem zaskarżonej czynności. Włączenie karty ewidencyjnej obiektu do Gminnej Ewidencji Zabytków niesie za sobą dla właścicieli takiego obiektu konsekwencje ograniczające możliwość swobodnego wykonywania prawa własności oraz nakłada liczne zobowiązania, bez jednoczesnej rekompensaty finansowej. Tym bardziej zatem czynność jaką jest włączenie karty ewidencyjnej obiektu do Gminnej Ewidencji Zabytków, z czym wiąże się uprzednie uznanie obiektu za zabytek, nie może w najmniejszym nawet stopniu nosić cech arbitralności, a w niniejszej sprawie sytuacja taka miała miejsce. Wobec powyższego za uzasadnione należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa, poprzez niewyjaśnienie powodów, dla których budynek został uznany za zabytek. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku na zasadzie art. 146 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt. II wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).