II OSK 2926/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1596/15 w sprawie ze skargi J. C., G. H., K. H. i M. H. na czynność Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu w przedmiocie wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków oddala skargę kasacyjną. II OSK 2926/16 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] na czynność Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu w przedmiocie wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona czynność polegała na wpisaniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków budynku mieszkalnego stanowiącego własność skarżących. O wpisaniu budynku do ewidencji skarżący dowiedzieli się w toku toczącego się z ich wniosku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie, nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń strychu na cele mieszkalne w przedmiotowym budynku mieszkalnym. W związku z umieszczeniem budynku w ewidencji zabytków projekt decyzji o warunkach zabudowy został przekazany Podkarpackiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Przemyślu, który odmówił uzgodnienia tego projektu. Wnosząc o uznanie zaskarżonej czynności za bezskuteczną skarżący kwestionowali przede wszystkim wpisanie do ewidencji obiektu, który nie spełnia kryterium zabytkowości w rozumieniu art. 22 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 ze. zm. - dalej jako "ustawa o ochronie zabytków"). Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że wpisanie nieruchomości do ewidencji zabytków ma wpływ na uprawnienia i obowiązki właściciela tej nieruchomości. Sąd I instancji wyjaśnił, że wojewódzką ewidencję zabytków reguluje art. 22 ust. 2 i ust. 3 ustawy o ochronie zabytków oraz rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granice niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113, poz. 661), wydane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy, które zastąpiło obowiązujące do 2 czerwca 2011 r. rozporządzenie z dnia 14 maja 2004 r. (Dz.U. Nr 124, poz. 1305). W odniesieniu do zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków istotne są przepisy § 10, § 13-15 oraz załącznik nr 3 do rozporządzenia. Sąd I instancji wskazał, że z treści odpowiedzi Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na skargę oraz dokumentów zawartych w aktach sprawy wynika, że będący przedmiotem zaskarżonej czynności budynek został zewidencjonowany w 1988 r. poprzez wykonanie karty adresowej, zawierającej podstawowe informacje (zdjęcie, dane adresowe, materiał, datę budowy i datę wykonania karty), a następnie ujęto go w spisie zabytków architektury i budownictwa prowadzonym przez Ośrodek Dokumentacji Zabytków w Warszawie. W 2002 r. Podkarpacki Wojewódzki Konserwator Zabytków przesłał ten spis Gminie J., w celu ujęcia obiektów w nim wykazanych w gminnej ewidencji zabytków. Karty obiektów przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków zostały opracowane w 2005 r. według przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia. Sąd I instancji podkreślił, że karta obiektu została założona w 2005 r., natomiast sam obiekt został uznany za zabytek znacznie wcześniej, jeszcze pod rządami ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. z 1999 r., Nr 98, poz. 1150 ze zm.). W tej ustawie ustawodawca poddał ochronie nie tylko obiekty, które w sposób formalny przez wpis do rejestru zabytków zostały uznane za zabytek, ale i te, których "charakter zabytkowy był oczywisty". Sąd I instancji zauważył, że na gruncie ustawy z 1962 r. wojewódzki konserwator zabytków prowadził wyłącznie rejestr zabytków znajdujących się na terenie województwa, natomiast wójtowie lub burmistrzowie (prezydenci miast) byli zobowiązani do prowadzenia ewidencji dóbr kultury nie wpisanych do rejestru zabytków, a znajdujących się na terenie ich działania. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca pozostawił wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków pewną swobodę przy kwalifikacji zabytków. Na tle ustawy z 1962 r. podkreślano, że jej przepisy nie nakładają na organ konserwatorski obowiązku zasięgnięcia opinii biegłych przed wpisaniem obiektu do rejestru zabytków, ponieważ ochronie prawnej podlegają nie tylko dobra kultury wpisane do rejestru zabytków, ale i inne, jeśli ich charakter zabytkowy jest oczywisty i niepodważalny. Sąd I instancji wskazał, że umieszczenie zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi czynność administracyjnoprawną, stanowiącą oświadczenie woli organu konserwatorskiego. Nie wymaga ono sformalizowanego działania, a nawet powiadomienia właściciela zabytku ujętego w ewidencji o zamiarze lub fakcie umieszczenia tam jego nieruchomości. Nie prowadzi się w tym zakresie postępowania administracyjnego i nie wydaje się decyzji administracyjnej ani nie sporządza się pisemnego uzasadnienia, które odzwierciedlałoby motywy i przesłanki podjęcia czynności przez organ. W ocenie Sądu I instancji nie można zarzucić organowi braku wykazania, że obiekt spełniał kryteria "zabytkowości" na etapie podejmowania zaskarżonej czynności. W rozpoznawanej sprawie nie było prowadzone postępowanie administracyjne, a więc nie mogło dojść do naruszenia przepisów regulujących tego rodzaju postępowanie. Zdaniem Sądu I instancji, nie można zarzucić organowi dowolności w podjęciu czynności wpisania obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Podjęcie tej czynności znajdowało oparcie w przepisach ustawy z 1962 r., jak i obecnie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...], reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzuty naruszenia:. 1) art. 22 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków przez oddalenie skargi na czynność Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu, polegającą na wpisaniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków obiektu niespełniającego kryteriów "zabytkowości"; 2) art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że wpisanie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków tworzy domniemanie, że przedmiotowy budynek jest zabytkiem. W ocenie skarżącej, wpis odbywa się na podstawie całkowicie dowolnych ustaleń w procedurze uniemożliwiającej jakikolwiek udział strony, a organ powinien poczynić własne ustalenia w oparciu o posiadane dowody. W aktach sprawy natomiast brak jest jakiekolwiek dowodu na okoliczność zabytkowego charakteru przedmiotowego budynku, zatem ustalenia w tym zakresie są całkowicie dowolne, a organ nie dysponuje żadnym dokumentem urzędowym (decyzja, postanowienie), który potwierdzałby zabytkowość budynku i zasadność dokonania wpisu. Dopiero w toku postępowania z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ konserwatorski zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o opinię w przedmiocie określenia wartości zabytkowych przedmiotowego obiektu. Z opinii tej wynika, że obiekt posiada wyłącznie przeciętne walory zabytkowe. Dowód taki powinien być w ocenie skarżącej przeprowadzony zanim wpis został dokonany. Ponadto skarżący zarzucili, że przepis ten jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wyłącza prawo do ochrony prawa własności i innych praw majątkowych w ramach sprawiedliwej procedury przed organami władzy publicznej; 3) art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) przez oddalenie skargi, pomimo braku ustaleń, czy przedmiotowy budynek, wzniesiony w 1928 r. (tj. 87 lat temu, czyli za życia współcześnie żyjących pokoleń), będący częścią zabudowy ul. [...] w J. (3 domy o podobnej budowie), spełnia kryterium dobra kultury współczesnej, wskazanego w tym przepisie. W ocenie skarżącej, brak możliwości uznania obiektu za dobro kultury, eliminuje możliwość uznania obiektu za zabytek, a trudno jest przyjąć, żeby dla obiektów słabiej chronionych, wymagane były wyższe standardy niż dla zabytków; 4) art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę, w zakresie, w jakim Sąd I instancji oparł ustalenia faktyczne na wpisach do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W ocenie skarżącej, powołane wyżej przepisy ustanawiające tryb wpisu do takiej ewidencji bez dowodów i udziału, a nawet zawiadomienia właściciela powinny być uznane za niezgodne z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wyłączają prawo do ochrony prawa własności i innych praw majątkowych w ramach sprawiedliwej procedury przed organami władzy publicznej, a także w zakresie, w jakim przepisy te nie przewidują poinformowania osób uprawnionych przez organ administracji o czynności sporządzenia karty zakresowej zabytku nieruchomego oraz włączeniu tej karty do gminnej ewidencji zabytków, mimo że czynności te wpływają na prawo własności i inne prawa majątkowe osób uprawnionych. Ponadto naruszają one art. 2 Konstytucji RP oraz art. 78 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawiają osoby uprawnione realnej możliwości udziału w merytorycznym postępowaniu, zmierzającym do objęcia należącej doń nieruchomości gminną ewidencją zabytków, pomimo że postępowanie takie dotyczy praw podmiotowych osób uprawnionych. Skarżąca wniosła również o przedstawienie na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w sprawie zgodności powyżej powołanych przepisów ustawy o ochronie zabytków z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wyłączają prawo do ochrony prawa własności i innych praw majątkowych w ramach sprawiedliwej procedury przed organami władzy publicznej, a także w zakresie, w jakim przepisy te nie przewidują poinformowania osób uprawnionych przez organ administracji o czynności sporządzenia karty zakresowej zabytku nieruchomego oraz włączeniu tej karty do gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków, mimo że czynności te wpływają na prawo własności i inne prawa majątkowe osób uprawnionych. Ponadto skarżąca wniosła o skierowanie pytania, czy wskazane normy nie naruszają art. 2 Konstytucji RP oraz art. 78 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawiają osoby uprawnione realnej możliwości udziału w merytorycznym postępowaniu, zmierzającym do objęcia jego nieruchomości gminną i wojewódzką ewidencją zabytków, pomimo że postępowanie takie dotyczy praw podmiotowych osób uprawnionych. Powołując takie zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie bezskuteczności czynności Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu i nakazanie usunięcia przedmiotowego wpisu z wojewódzkiej ewidencji zabytków, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Skarżąca wniosła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego, z których żaden nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się co do zasady do zarzutu zastosowania art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków w stosunku do obiektu, co do którego nie zostało wykazane, że stanowi on zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków czy też dobro kultury współczesnej według art. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi zatem art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków. Stosownie do jego treści wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Przesłanki, od których spełnienia jest uzależnione włączenie kart ewidencyjnych i adresowych do ewidencji, a także ich wyłączenie z ewidencji regulowało natomiast rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r., obowiązujące w dacie podjęcia kwestionowanej czynności. Należy bowiem przyjąć na podstawie akt sprawy, że karta ewidencyjna przedmiotowego budynku została opracowana w 2005 r. Natomiast nie można tracić z pola widzenia faktu, że przedmiotowy budynek został uznany za zabytek już w 1988 r., a zatem w reżimie prawnym obowiązującej wówczas ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Obiekt został zewidencjonowany w 1988 r. poprzez wykonanie karty adresowej, zawierającej podstawowe informacje (zdjęcie, dane adresowe, materiał, datę budowy i datę wykonania karty). Na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków pod pojęciem zabytku rozumieć należy nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 ustawy), natomiast w myśl art. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury za zabytki uznawane były dobra kultury (każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kulturalnego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną), również te niewpisane do rejestru zabytków lub w muzeach do inwentarza i wchodzące w skład bibliotek, jeżeli ich charakter zabytkowy był oczywisty, a nie podlegały ochronie na podstawie odrębnych przepisów. Poza sporem pozostaje fakt, że w istocie żadne przepisy ustawowe ani wykonawcze nie przewidywały obowiązku ani formy wykazania "oczywistego zabytkowego charakteru" danej nieruchomości czy rzeczy ruchomej w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym, jak również wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Wpisanie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie ma charakteru konstytutywnego, tzn. nie wyznacza "zabytkowego" charakteru nieruchomości czy rzeczy ruchomej. Wpisanie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie oznacza, że budynek staje się z dniem dokonania tej czynności zabytkiem. Przeciwnie, umieszczenie w ewidencji zabytków w rozpoznawanej sprawie było skutkiem oceny przez właściwy w tego rodzaju sprawach organ, że obiekt posiada walory zabytku. Nie sposób również oczekiwać, żeby przed dokonaniem wpisu organ dysponował dokumentem urzędowym (decyzja, postanowienie), który potwierdzałby "zabytkowość" budynku i zasadność dokonania wpisu, skoro obowiązku takiego nie nakłada ustawa. Ustawa nie przewiduje także obowiązku organu w zakresie informowania stron, w tym przede wszystkim właścicieli nieruchomości, o podjętych czynnościach zmierzających do włączenia karty zabytku do ewidencji ani nawet o samym dokonaniu takiego włączenia. W tym przypadku ustawodawca odstąpił od traktowania działań wojewódzkiego konserwatora zabytków jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania. Brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyr. NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II OSK 2189/13). Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji. Nie jest natomiast konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego. Jak już bowiem wyżej wskazano, wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa (por. wyr. NSA z dnia 26 października 2016 r. sygn. II OSK 96/15). Niezależnie jednak od powyższego należy zauważyć, iż organ konserwatorski w tej sprawie, w piśmie z dnia 22 października 2015r, skierowanym do skarżącej [...], stwierdził, że budynek jest jednym z elementów zabudowy ulicy, która ukształtowała się na początku XX wieku, głównie w okresie międzywojennym i stanowi jej historyczną zabudowę. Posiada zwartą bryłę, pierwotny rzut, detal architektoniczny oraz nienaruszoną kompozycję elewacji. Stanowi zatem reprezentatywny przykład budownictwa mieszkalnego, jakie było realizowane w końcu lat 20-tych XX wieku na terenie J.. Jest to opinia sformułowana przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ konserwatorski, potwierdzająca zasadność wcześniej dokonanych czynności w przedmiocie umieszczenia spornego obiektu w ewidencji zabytków. Stanowisko wyrażone przez skarżących stanowi polemikę z tą opinią, która nie została poparta żadnym kontrdowodem. Nawet stwierdzenie przez organy, że budynek posiada przeciętne walory zabytkowe nie daje podstaw do stwierdzenia, że nie powinien on zostać ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, ponieważ żaden przepis nie uzależnia uznania za zabytek od posiadania przez nieruchomość ponadprzeciętnych walorów zabytkowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie uznał, że przedstawiona wyżej opinia wyspecjalizowanego organu pozwala na zakwalifikowanie budynku jako zabytku, a skarżącym nie udało się skutecznie tej opinii podważyć Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że przy podejmowaniu czynności polegającej na wpisaniu obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, że przy ocenie "zabytkowości" nieruchomości nie odwołano się do definicji "dobra kultury współczesnej" zawartej w art. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi definicję dobra kultury współczesnej sformułowaną na potrzeby ustalenia w tejże ustawie zasad planowania przestrzennego. Skoro zaś czynność nie została dokonana na podstawie tego przepisu, a organ konserwatorski nie był uprawniony do jego stosowania dokonując wpisu przedmiotowego budynku do ewidencji, stąd też Sąd I instancji nie mógł dokonać błędnej oceny zastosowania lub wykładni tego przepisu w ramach rozpoznawania skargi na czynność Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł on odnieść zamierzonego rezultatu. Sąd I instancji oparł ustalenia faktyczne na wpisach do wojewódzkiej ewidencji zabytków, ponieważ wpisy te były przedmiotem skargi. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r., wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Przepis ten nie miał zastosowania w tej sprawie, ponieważ przedmiotowa czynność została dokonana przed jego wejściem w życie, na podstawie analogicznego przepisu § 9 rozporządzenia z dnia 14 maja 2004 r. Jednocześnie z § 20 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. wynika, że z dniem jego wejścia w życie dotychczas wykonane karty ewidencyjne zabytku stały się kartami ewidencyjnymi zabytku w rozumieniu tego rozporządzenia, a więc brak było podstaw, żeby wojewódzki konserwator zabytków ponownie dokonywał czynności wpisu przedmiotowego budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie powołanego § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2011 r. Odnosząc się natomiast do sformułowanego przez skarżącą kasacyjnie wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w sprawie zgodności przepisów art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków z art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, należy zauważyć, że stosownie do art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Instytucja pytania prawnego przewidziana art. 193 Konstytucji RP nie daje jednakże skarżącemu uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Takiej wątpliwości Sąd w sprawie niniejszej nie powziął. Jako że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.