II SA/Gl 820/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2025 r. sprawy ze skargi T. G. (G.) na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 2 kwietnia 2025 r. nr 39/2025 w przedmiocie odpadów oddala skargę. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 2 kwietnia 2025 r. nr 39/2025 wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 425 ze zm., dalej w skrócie uIOŚ) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy T. G. prowadzącego działalność pod nazwą [...] z siedzibą w T. przy ul. [...] działki nr [...] oraz w T. przy ul. [...], w dniach 6 czerwca 2024 r. – 11 marca 2025 r., udokumentowanej protokołem kontroli nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (WIOŚ) zarządził: 1. prowadzenie zbierania odpadów zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi w sposób uwzględniający ich właściwości chemiczne i fizyczne oraz w przypadku działalności prowadzonej w T. przy ul. [...] zgodnie z warunkami decyzji Starosty [...] z dnia 10 września 2014 r. (termin realizacji: na bieżąco); 2. prowadzenie wizyjnego monitoringu odpadów zgodnie z przepisami (termin realizacji: na bieżąco); 3. prowadzenie na bieżąco ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym (termin realizacji: na bieżąco); 4. przekazywanie odpadów wyłącznie do podmiotów posiadających stosowne uprawnienia formalno-prawne w zakresie gospodarki odpadami, uwzględniające ich właściwości chemiczne oraz fizyczne (termin realizacji: na bieżąco). W zarządzeniu wyznaczono jednocześnie termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań na dzień 12 maja 2025 r. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów WIOŚ przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w T. przy ul. [...] działki nr [...] i [...] (stałe miejsce wykonywania działalności) oraz w T. przy ul. [...] (dodatkowe stałe miejsce wykonywania działalności), stwierdzono nieprawidłowość w zakresie gospodarki odpadami. W związku z powyższym WIOŚ zarządził ich usunięcie. WIOŚ odniósł się kolejno do poszczególnych punktów zarządzenia i przedstawił ustalenia, które legły u podstaw ich wydania. T. G. ("Skarżący") zaskarżył powyższe zarządzenie w całości, zarzucając naruszenie: 1. art. 9 ust. 1b uIOŚ poprzez przeprowadzenie kontroli nieprzewidzianej w ustawie, 2. art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 uIOŚ poprzez: 1) wydanie zarządzenia pokontrolnego pomimo braku prawidłowego stwierdzenia i dostatecznego wykazania naruszeń przepisów o ochronie środowiska; 2) sformułowanie treści zarządzenia pokontrolnego w sposób niespójny z zarzutami podniesionym w protokole kontroli; 3) pominięcie oraz nieustosunkowanie się do uwag i zastrzeżeń do protokołu kontroli złożonych przez skarżącego w ustawowym terminie. WIOŚ nie wskazał z jakich przyczyn wyjaśnienia i uwagi złożone przez skarżącego w sposób oraz w terminie wyznaczonym przez zapisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie zasługiwały na uwzględnienie, co czyni zarządzenie niezasadnym i pozbawionym podstaw faktycznych, 3. art. 28F uIOŚ, poprzez oparcie kluczowych ustaleń faktycznych dotyczących rzekomego zanieczyszczenia środowiska na wynikach badań próbek, w znacznej mierze nie posiadały wymaganej akredytacji lub których akredytacja nie została przez organ należycie wykazana, co czyni te dowody niewiarygodnymi i nieprzydatnymi do czynienia wiążących ustaleń, 4. art. 12 ust. 1 pkt. 1) w zw. z art. 11 ust. 3 uIOŚ poprzez wydanie zarządzenia bez wskazania z jakich powodów organ uznał lub odrzucił argumenty strony skarżącej dotyczące prawidłowości ustaleń stanu faktycznego opisanego protokołem w zakresie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę zarządzenia, co w konsekwencji nie pozwala na ocenę zasadności wydanego zarządzenia i konieczności jego zastosowania, 5. art. 66 i art. 67 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.; dalej jako uoo) polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący prowadził ewidencję odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym, 6. art. 25 ust 1 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że magazynowanie odpadów odbywa się niezgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady, 7. art. 27 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że skarżący przekazywał odpady podmiotom nieuprawnionym. 8. art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a, art. 80 k.p.a. oraz art. 81a k.p.a., polegające na dokonaniu ustaleń kontroli [...] i zaskarżonego zarządzenia na niepełnym, wadliwie zebranym i dowolnie ocenionym materiale dowodowym oraz z pominięciem istotnych dowodów i okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, w tym przede wszystkim poprzez: - czynienie ustaleń w oparciu o wyniki badań nieposiadających akredytacji z pominięciem wyników z kontroli przeprowadzonej w dniach 5 marca 2024 r. – 26 marca 2024 r. udokumentowanych w protokole nr [...] oraz treści postanowienia WIOŚ z dnia 21 maja 2024 r., które jednoznacznie stwierdzały spełnienie przez skarżącego wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, przy jednoczesnym braku wykazania przez organ istotnej zmiany stanu faktycznego do czasu przeprowadzenia ponownej kontroli, co świadczy o braku dążenia organu do ustalenia prawdy obiektywnej, - stwierdzenie, że na kontrolowanym terenie dochodzi do zanieczyszczenia terenu odpadami z uwagi na nieodpowiednie magazynowanie odpadów i ich niedostateczne zabezpieczenie przez skarżącego przy jednoczesnym zaniechaniu zbadania kwestii możliwego zanieczyszczenia terenów w okolicach T. w przeszłości, co mogło mieć kluczowe znaczenie dla prawidłowej oceny źródła stwierdzonych zanieczyszczeń gleby, - ustalenie, że skarżący nie prowadzi na bieżąco ewidencji odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym i przekazuje odpady do nieuprawnionych podmiotów, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonych dowodów i okoliczności sprawy, w tym mi.in stanu technicznego instalacji przetwarzania odpadów zeszklonych, faktur za zużycie energii elektrycznej czy monitoringu wizyjne- go nie pozwala na jednoznaczne uznanie, że doszło w tym zakresie do stwierdzonych naruszeń. W skardze zarzucono także naruszenie art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez brak precyzyjnego wskazania w zaskarżonym zarządzeniu jakie dokładnie nieprawidłowości stwierdzono w toku kontroli oraz jakie konkretne działania skarżący winien podjąć w celu ich usunięcia, co utrudnia skarżącemu zrozumienie przesłanek, którymi kierował się organ przy dokonywaniu niekorzystnych dla skarżącego ustaleń, a także realizację nałożonych na skarżącego obowiązków. Skarżący podniósł jednocześnie, iż wszystkie opisane powyżej zarzuty miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pominięcie przez organ stanowiska do protokołu i wynikających z niego zarzutów oraz argumentacji, a w tym poprzez brak wyraźnego i uzasadnionego rozstrzygnięcia tych zarzutów i oceny argumentów, uniemożliwił dokonanie ustaleń kontroli i stanu faktycznego, a w szczególności co do zgodności ze stanem rzeczywistym. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych w niej zarzutów oraz wadliwości zaskarżonego zarządzenia. W odpowiedzi na skargę WIOŚ wniósł o jej oddalenie i przedstawił wywód zmierzający do wykazania bezzasadności podniesionych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia z dnia 2 kwietnia 2025r. nr 39/2025. Jako podstawę prawną jego wydania WIOŚ wskazał art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 425, dalej w skrócie, jak dotychczas, uIOŚ). Zgodnie z art. 12 ust. 1 uIOŚ na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Jak natomiast stanowi art. 12 ust. 2 tej ustawy, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań, służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z art. 31a uIOŚ wynika, że niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny . W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie wskazanych powyżej przepisów może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Władczy charakter zarządzenia ogranicza się do wskazanego powyżej obowiązku informacyjnego jego adresata, wynikającego z art. 12 ust. 2 uIOŚ, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a uIOŚ. Jednocześnie omawiane tutaj zarządzenie nie nakłada na jego adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej (por. np. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). W konsekwencji adresat zarządzenia, który nie zgadza się z treścią zarządzenia pokontrolnego może ograniczyć się do poinformowania o tym, że nie zastosował się do jego treści. O ile zostanie to uczynione w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, to taki adresat zarządzenia nie będzie ponosić odpowiedzialności z art. 31a uIOŚ. Stąd też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) - por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1156/15 oraz z 29 kwietnia 2022 r. sygn. III OSK 1091/21. Przedstawiony dotychczas charakter prawny zarządzania pokontrolnego powoduje, że Sąd rozpoznając skargę na takie zarządzenie bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) a także, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Jednocześnie należy zaakcentować, że rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 uIOŚ sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym przede wszystkim, czy czyniąc ustalenia odnotowane w tym protokole organ przestrzegał przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd nie bada również, czy i w jaki sposób organ uzasadnił wszczęcie kontroli, w następstwie której wydano zarządzenie pokontrolne. W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu to, że wbrew zarzutom skargi kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (zob. art. 2 ust. 1 uIOŚ). Ponadto, zdaniem Sądu, treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli, a także znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Nie można też zgodzić się zarzutem dotyczącym zbyt dużej ogólnikowość wskazań dotyczących "działań naprawczych", zwłaszcza, że w uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał bardziej szczegółowo na czym polegają stwierdzone nieprawidłowości. Rozstrzygnięcie rozbieżności dotyczących stanu faktycznego istniejących pomiędzy kontrolującym organem a kontrolowanym wykracza poza ramy postępowania sądowego zainicjowanego wniesieniem skargi na zarządzenie pokontrolne. Rolą Sądu w obecnym postępowaniu nie jest więc ustalenie w jaki sposób skarżący prowadzi swoją działalności oraz czy faktycznie występują nieprawidłowości wskazane przez organ. Z tego względu już z samej zasady nie mógł odnieść skutku kluczowy zarzut skargi dotyczący oparcia przez organ ustaleń odnoszących się do rzekomego zanieczyszczenia środowiska (gleby i wód) metalami ciężkimi i siarczanami na wynikach badań próbek nie posiadających wymaganej akredytacji lub których akredytacja nie została skarżącemu przedstawiona. Do ustaleń dotyczących stanu faktycznego odnoszą się także kolejne zarzuty skargi, w tym m.in.: zarzucona sprzeczność z wynikami wcześniejszej kontroli nr [...]; podnoszona przez skarżącego kwestia, że już w przeszłości mogło dojść do zanieczyszczenia przedmiotowego obszaru; zarzucone nieuprawnione przyjęcie w oparciu o luki czasowe w monitoringu, że skarżący przekazywał odpady podmiotom nieuprawnionym; zarzucone nieuprawnione przyjęcie braku korelacji ilości zużytej energii elektrycznej z deklarowaną ilością przetworzonych odpadów jako argumentu przemawiającego za prowadzeniem ewidencji odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym; zarzut wadliwego ustalenia, że instalacja do przetwarzania odpadów zeszklonych była "nieczynna i niekompletna". Należy zaakcentować, że wymienione tutaj kwestie należą do sfery ustaleń faktycznych. Tym samym ocena prawidłowości ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ również wykracza poza ramy kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Ograniczony zakres kontroli sprawowanej przez Sąd powoduje ponadto, że przedmiotu oceny nie stanowi przestrzeganie przez organ wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego norm proceduralnych dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Innymi słowy Sąd, rozpatrując w obecnym postępowaniu skargę, nie może dokonywać oceny, czy organ kontrolujący prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz czy na jego podstawie dokonał prawidłowych ustaleń. Powoduje to, że zarzut skarżącego, sprowadzającego do tego, że stan faktyczny jest odmienny od tego, który ustalił organ, a także dotyczące błędów, jakie organ ten miał popełnić przeprowadzając kontrolę, gromadząc materiał dowodowy, już z samej zasady nie mogły odnieść skutku w obecnym postępowaniu. Wadliwość zarządzenia pokontrolnego dotycząca stanu faktycznego, która mogłaby ewentualnie stanowić dla sądu administracyjnego podstawę do uchylenia tego aktu, musiałaby polegać na tym, że treść poczynionych przez organ ustaleń faktycznych nie koresponduje z działaniami, których podjęcie organ zarządził. Jednak w ocenie Sądu taka rozbieżność nie zachodzi. Nie mógł również odnieść skutku zarzut dotyczący braku odniesienia się do informacji otrzymanych od skarżącego. Co prawda organ nie przedstawił odrębnego wyjaśnienia dlaczego odmówił prawdziwości informacji otrzymanych od skarżącego. Jednak w sytuacji, w której organ wyjaśnił w oparciu o jakie własne ustalenia, poczynione w trakcie kontroli, stwierdził wskazane w zarządzeniu pokontrolnym nieprawidłowości, zarzucony brak, w ocenie Sądu, nie może dyskwalifikować kontrolowanego aktu. Nie można zarzucać kontrolującemu organowi, że w sytuacji rozbieżności pomiędzy własnym ustaleniami a przeciwnymi twierdzeniami kontrolowanego podmiotu, daje pierwszeństwo własnym ustaleniom. Zwłaszcza, że - jak już wcześniej wskazano - sama ocena prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ wykracza poza ramy kontroli jaką w rozpoznawanej sprawie może sprawować sąd administracyjny. Należy zaakcentować, że ani treść kontrolowanego zarządzenia ani przyjęte przez organ ustalenia faktyczne nie wykluczają podnoszenia w przyszłości przez skarżącego twierdzeń, że nie ciążą na nim obowiązki wskazane w tym zarządzeniu. W przypadku zaś ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym okoliczności te odgrywałyby jakiekolwiek znaczenie (z czym skarżący powinien się liczyć), zarządzenie pokontrolne nie będzie zwalniało organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, w tym postępowaniu, stanu faktycznego (choć zarówno organ jak i strona mogą skorzystać ze zgromadzonego już w ramach kontroli materiału dowodowego). Zarządzenie pokontrolne nie tworzy też domniemania, które na skarżącego przerzucałoby ciężar dowodzenia okoliczności faktycznych przeciwnych do tych, które w realiach rozpoznawanej sprawy zostały przyjęte przez organ jako podstawa faktyczna zarządzenia pokontrolnego. Podobnie obecny wyrok nie może być postrzegany jako swoisty prejudykat, który przesądzałby o treści ewentualnych dalszych rozstrzygnięć administracyjnych WIOŚ skierowanych do skarżącego a związanych z wynikami kontroli, w oparciu o które wydano wskazane na wstępie zarządzenie pokontrolne. Mając na względzie dotychczasowe rozważania oraz to, że żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).