III SAB/Gl 317/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi B.S. na bezczynność Przedsiębiorstwa Miejskiego M S.A. w D. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę. Pismem z 7 lipca 2025r. B. S. (dalej: Skarżący) złożył skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa Miejskiego M. S.A. z siedzibą w D. (dalej: Spółka) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 10 czerwca 2025r. Skarżący złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Nawiązał w nim do pisma informacyjnego Spółki z dnia 27 maja 2025 r. ([...]) w którym to potwierdziła ona, że na bieżąco dokonuje rejestracji umów. Wobec tego Skarżący wniósł o udostępnienie pełnego rejestru umów zawartych przez Spółkę w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na jego wniosek. W związku z potwierdzeniem w ww. piśmie, że "na potrzeby bieżącej działalności Spółki jest wykorzystywana tylko jedna karta płatnicza Skarżący domagał się także udostępnienie pełnego wyciągu (zestawienia operacji) z tej karty płatniczej za okres od 1 stycznia 2022 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek ... “. Skarżący wskazał przy tym, aby żądane informacje przesłane zostały w formie elektronicznej na podany adres e-mail. W odpowiedzi Spółka pismem z 24 czerwca 2025 r. poinformowała Skarżącego, że zestawienie umów oraz szczegółowe zestawienia transakcji z karty płatniczej stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, co powoduje niemożność ich publicznego ujawnienia. Ponadto wykorzystywanie prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia innego celu niż troska o dobro publiczne nie stanowi wykorzystania prawa do dostępu do informacji publicznej. Spółka zaznaczyła przy tym, że informacja nie stanowi decyzji odmownej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jedynie jest informacją odnoszącą się do aspektów prawnych i faktycznych sytuacji wywołanej złożeniem przez Skarżącego wniosku z dnia 10 czerwca 2025 r. W skardze na bezczynność Spółki do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący zarzucił jej naruszenie: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, -art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej, -art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji. Wobec powyższego Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Spółka dopuściła się bezczynności, zobowiązanie jej do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od Spółki na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie Skarżącego zaskarżone pismo Spółki było próbą faktycznej odmowy udostępnienia informacji, choć nie została wydana decyzja administracyjna w tym przedmiocie (zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Spółka nie załatwiła wniosku Skarżącego w żadnej przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, co oznacza że jest w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi i obciążenie Skarżącego kosztami postępowania wywołanego wniesieniem skargi Podniosła, że w piśmie z dnia 24 czerwca 2025r. udzieliła informacji Skarżącemu. Co do zasady nie odmówiła dostępu do informacji i przekazała Skarżącemu pismo informacyjne i w jej ocenie jest to działanie prawidłowe. Ponadto przed wystąpieniem ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący miał obowiązek wystąpienia do Spółki i skorzystania z trybu odwoławczego. Brak wykonania powyższego obowiązku przez Skarżącego w odniesieniu do Spółki przed wniesieniem niniejszej skargi oznacza, że skarga winna zostać uznana za przedwczesną. Spółka podniosła, że jest spółką gminną. Powołując się na art. 39 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym nie została upoważniona do wydawania decyzji w sposób przewidziany w/w ustawą w żadnych sprawach. Tak więc zarzut Skarżącego dotyczący braku wydania decyzji administracyjnej był zdaniem Spółki nieuzasadniony. Ponadto Skarżący wniósł skargę na brak przekazania rejestru umów w sytuacji, gdy Spółka w ogóle takiego rejestru nie prowadzi. Spółka poinformowała Skarżącego, że dokonuje rejestracji umów, co nie jest tożsame z prowadzeniem odrębnego rejestru umów. Zarejestrowanie umowy w Spółce przez odpowiednią komórkę organizacyjną Spółki nie oznacza prowadzenia odrębnego rejestru umów. Zdaniem Spółki Skarżący nie dokonał analizy treści odpowiedzi Spółki, bądź też wyciągnął z treści pisma Spółki nieprawidłowe wnioski. Powyższe wskazuje na brak podstaw merytorycznych dla wniesienia skargi. Odnośnie żądania udostępnienia pełnego wyciągu zawierającego zestawienia operacji kartą płatniczą Spółki jest to nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. Jeśli Skarżący występuje do Spółki o udzielenie informacji publicznej o takim stopniu ogólności, jak zostało to opisane we wniosku – to trudno mówić w takiej sytuacji o dobru publicznym - należy więc traktować to jako przejaw zaspokajania indywidualnych potrzeb nie związanych z jakimkolwiek dobrem publicznym. To potwierdza brak zasadności wniosku z dnia 24 czerwca 2025r, a tym samym brak zasadności skargi z dnia 07 lipca 2025r. W ocenie Spółki przedmiotem wniosku było żądanie przedstawienia Skarżącemu informacji przetworzonych. W ramach umowy o prowadzenie rachunku bankowego dla Spółki nie jest prowadzony odrębny rachunek bankowy, który byłby prowadzony tylko na potrzeby transakcji zrealizowanych przy użyciu karty płatniczej. Konieczność wyodrębnienie z rachunku bankowego transakcji dotyczących tylko i wyłącznie transakcji zrealizowanych przy użyciu karty oznacza żądanie przedstawienia informacji przetworzonych. W niniejszej sprawie nie było podstaw do udostępnienia takich informacji, obowiązek przekazania informacji przetworzonych nie został w ogóle uzasadniony i wykazany przez Skarżącego w sposób wskazany w u.d.i.p. Spółka podniosła również, że nie podlegają ujawnieniu informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/21). Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu, a także - na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania przez organ jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21). W pierwszej kolejności Sąd przywołując stanowisko NSA uznał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia prawa (wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1048/11). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Jak wynika bowiem z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była bezczynność, której zdaniem Skarżącego dopuściła się Spółka w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej poprzez nieudostępnienie Skarżącemu informacji, o której udostępnienie wniósł w dniu 20 czerwca 2025r. Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy podnieść należy, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot, o którym mowa w art. 4 u.d.i.p. Po trzecie zaś, co wynika z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 104/11). Oznacza to, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez nią informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Przystępując do badania sprawy Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest zatem rozważyć, czy przedmiotem żądania było udostępnienie informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Ponadto, że w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Oznacza to więc, że – na co słusznie zwrócił uwagę NSA w wyroku z 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13 - o zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. W badanej sprawie wnioskiem z 10 czerwca 2025r. Skarżący domagał się udostępnienia dwóch kategorii informacji, a mianowicie: 1. pełnego rejestru umów zawartych przez Spółkę w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na jego wniosek; 2. pełnego wyciągu (zestawienia operacji) z karty płatniczej za okres od 1 stycznia 2022 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek Oceniając charakter informacji oznaczonej przez Skarżącego jako cyt. "pełny rejestr umów" Sąd uznał, że nie ma ona charakteru informacji publicznej. Jednym z kryteriów wpływających na kwalifikację informacji jako informacji publicznej jest przesądzenie, czy służy ona wykonywaniu zadań publicznych bądź czy jej wytworzenie jest efektem ich realizacji. Zauważyć wypada, że na podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej nie został nałożony obowiązek prowadzenia rejestru umów i w konsekwencji nie została prawnie określona jego zawartość. Tym niemniej celem zapewnienia jawności, przejrzystości i transparentności wydatkowania środków publicznych niektóre z podmiotów zobowiązanych podejmują się fakultatywnie tworzenia i prowadzenia odrębnego rejestru zawartych przez siebie umów, określając jednocześnie dane jakie w tym rejestrze będą zawarte. W sprawie Skarżący domaga się udostępnienia rejestru umów, choć Spółka takowego nie prowadzi. Nie określa także danych (elementów) jakie ów rejestr miałby zawierać. Wymaga podkreślenia, że o ile wniosek o udzielenie informacji publicznej może mieć dowolną postać, o tyle już zakres jego żądania musi być precyzyjny, jasno sformułowany. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest związany treścią wniosku i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku. Nie ma bowiem zastosowania art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który umożliwia wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy wymienionego Kodeksu w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 201/19 że żądanie, które jest w oczywisty sposób niejasne (niezrozumiałe) nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Według Sądu nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej żądanie Skarżącego co do udostępnienia cyt. "pełnego wyciągu (zestawienia operacji) z tej karty płatniczej za okres od 1 stycznia 2022 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek." W tej materii wypowiedział się NSA w wyroku z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 814/16, a zawartą w nim argumentację Sąd podziela. Otóż NSA powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. podkreślił, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z przepisu tego wynika, że tylko w przypadku dokumentów urzędowych podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej udostępnia je zarówno co do treści, jak i postaci, w jakiej zostały utrwalone. W przypadku innych rodzajów nośników informacji publicznej niż dokument urzędowy podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać samego nośnika, a jedynie zawartą w nim informację publiczną. W rezultacie wnioskodawca nie ma prawa, wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. do żądania udostępnienia określonej treści i postaci dokumentu prywatnego, może natomiast domagać się zawartej w nim informacji, jeżeli jest to informacja publiczna (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 18, Lex 2018; wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13). Tymczasem wniosek o udostępnienie wyciągów z kart płatniczych (w postaci kopii dokumentu) nie dotyczył udostępnienia informacji o charakterze publicznym, lecz stanowił żądanie udostępnienia dokumentu prywatnego w postaci uzyskanej przez organ od podmiotu obsługującego służbowe karty płatnicze. Wyciąg bankowy ze służbowych kart płatniczych nie wypełnia warunków określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., pozwalających na zaliczenie go do dokumentów urzędowych (por. wyrok NSA z 15 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1464/17). Nie jest to bowiem oświadczenie woli lub wiedzy, utrwalone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji. W tym zakresie wniosek dotyczył więc udostępnienia dokumentu prywatnego w całości. Od żądania udostępnienia postaci dokumentu prywatnego, choćby zawierającego informacje o sprawie publicznej, odróżnić należy żądanie udostępnienia konkretnej informacji publicznej, którą może zawierać także dokument prywatny (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 814/16). Skoro wniosek Skarżącego nie obejmuje informacji publicznej to brak jest podstaw do stosowania do jej udostępnienia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i tym samym postawieniu Spółce zarzutu bezczynności w jej udostępnieniu. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.