VII SA/Wa 1851/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący, , Bogusław Cieśla (spr.), , , Sędzia WSA, Asesor WSA, , Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Iwona Ścieszka, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi R. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2022 r. nr 1087/22 w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., znak [...], wstrzymał R. Z. budowę budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych ok. 6,05 x 4,30 m, usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości S. gm. S., bez wymaganego prawem zgłoszenia oraz poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia wniosku o legalizację, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Pismami z dnia 23 maja 2022 r., działająca w imieniu R. Z. córka K. Z., złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji z dnia [...] stycznia 2022 r. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazała, że skarżący nie ponosi winy w uchybieniu terminowi, bowiem w dacie właściwej do wniesienia zażalenia był w ciągu alkoholowym, a od wielu lat jest alkoholikiem chorującym na zespół zależności alkoholowej. Choroba w czasie ciągów alkoholowych dezorganizuje możliwość podejmowania jakichkolwiek czynności. W dniu 14 marca 2022 r. skarżący doznał udaru, którego skutki wyłączają do chwili obecnej możliwość samodzielnego występowania w sprawie. Pełnomocnik skarżącego, podnosiła, że do dnia 23 maja 2022 r. nie było możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, gdyż skarżący nie był i nie jest nadal prawidłowo reprezentowany, a organ powinien ustanowić dla niego przedstawiciela w trybie art. 34 k.p.a. We wniosku podano, że pełnomocnik w dniu 23 maja 2022 r. został poinformowany o możliwości wniesienia prośby o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Przed tą datą wielokrotnie informowała organ powiatowy o sytuacji zdrowotnej ojca. Mimo to nie została poinformowana o pełnej treści art. 58-60 k.p.a. oraz art. 34 k.p.a. Pełnomocnik podawała, że skarżący przez cały luty był w ciągu alkoholowym. Po opuszczenia szpitala nie było możliwości normalnego kontaktu słownego i skarżący ma głębokie defekty neurologiczne. Jego wypowiedzi są nieskładne, urywają się, nie jest w stanie zajmować się zwykłymi czynnościami życia codziennego – wymaga opieki. Obligatoryjnym w tej sytuacji było ustalenie przedstawiciela w trybie art. 34 k.p.a., ponieważ skarżący jest niezdolny do podejmowania czynności prawnych, termin do wniesienia zażalenia nie rozpoczął biegu i rozpocznie w momencie ustanowienia ustanowionego przedstawiciela. Ponadto, gdyby przesłanki do ustanowienia przedstawiciela nie zaistniały, termin do wniesienia podania o przywrócenie terminu, wobec stanu zdrowia skarżącego i jego skutków, zaczął biec najwcześniej od 23 maja 2022 r., tj. od momentu złożenia pełnomocnictwa do jego reprezentowania. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 czerwca 2022 r. nr 1087/22, na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił R. Z. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2022 r. Uzasadniając powyższe postanowienie organ wojewódzki podał, że skarżący nie podjął przesyłki zawierającej postanowienie organu I instancji pomimo dwukrotnego awizowania. Skuteczne doręczenie postanowienia miało miejsce 8 lutego 2022 r., a termin na złożenie zażalenia, z uwagi na treść art. 141 § 2 k.p.a., upłynął w dniu 15 lutego 2022 r. Po przytoczeniu art. 58 k.p.a. organ podał, że przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej ma miejsce, gdy spełniono łącznie cztery przesłanki, tj.: strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu; wniosek zostanie złożony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu; jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin; strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. W ocenie MWINB pełnomocnik skarżącego nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Strona powinna uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Przeszkoda ta musi istnieć przez cały czas biegu terminu przewidzianego dla dokonania danej czynności procesowej. Organ podkreślił, że skarżący przebywał w szpitalu w dniach 14 – 28 marca 2022 r. Skuteczne doręczenie postanowienia nastąpiło w dniu 8 lutego 2022 r., a termin na złożenie zażalenia upłynął z dniem 15 lutego 2022 r., a więc przed rozpoczęciem pobytu w szpitalu. Powołując się na poglądy doktryny oraz judykatury MWINB podał, że o braku winy można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, tj. że strona nie mogła tej przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, a przy tym powstała ona w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej. Kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa w tym zakresie. Osoba zainteresowana powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia o przywrócenie terminu. Organ wojewódzki stwierdził, że z uwagi na fakt, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki zawarte w art. 58 k.p.a., należało odmówić przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji. R. Z. reprezentowany przez pełnomocnika – córkę, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2022 r., podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 125 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. jak również art. 6, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. – poprzez brak uzasadnienia faktycznego, w zakresie tego, które fakty organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co uniemożliwia ustalenie, które z przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. nie zostały uprawdopodobnione, gdy z dokumentacji medycznej wynika, iż R. Z. przed udarem, cierpiał na zespół zależności alkoholowej (ZZA), zaś jego udział w postępowaniu i reprezentacja stały się możliwe najwcześniej wraz ze złożeniem pełnomocnictwa i wniosku o przywrócenie terminu; - art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez błędne ustalenie, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanki zachowania 7-dniowego terminu do wniesienia o przywrócenie terminu oraz braku winy, podczas gdy brak winy wynikał z załączonej dokumentacji medycznej, braku możliwości normalnego funkcjonowania, braku ustanowienia dla niego kuratora w trybie art. 34 § 1 k.p.a. oraz przyjęcia pełnomocnictwa udzielonego córce przez PINB w S. 23 maja 2022 r.; - art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. – poprzez naruszenie zasady udzielania informacji stronie (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału strony (art. 10 k.p.a.) co doprowadziło m. in. do braku złożenia dalszej dokumentacji medycznej dotyczącej stanu zdrowia R. Z. brak powołania dowodu z opinii biegłego lekarza psychiatry lub neurologa w zakresie wpływu choroby alkoholowej na możliwość zaskarżenia postanowienia przed 23 maja 2022 r. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga była bezzasadna. Zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu podlega on przywróceniu na wniosek zainteresowanej osoby, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a wniosek o przywrócenie terminu złoży w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i wraz ze złożeniem wniosku dopełni czynności, dla której określony był termin. Procesowa instytucja przywrócenia terminu stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Z treści powołanych przepisów wynika, że dla przywrócenia terminu konieczne jest łączne spełnienie wszystkich wskazanych w nich przesłanek. Niespełnienie którejkolwiek z nich - nawet przy zaistnieniu pozostałych - czyni przywrócenie terminu niedopuszczalnym. W rozpoznawanej sprawie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że pełnomocnik skarżącego nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy R. Z., a z uwagi na fakt, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 58 k.p.a., należało odmówić przywrócenia terminu. Ocena dokonana przed organ wojewódzki zdaniem Sądu była prawidłowa. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w odniesieniu do warunku braku winy w uchybieniu terminu, jakakolwiek postać niedbalstwa strony wyklucza przywrócenie terminu. O braku winy można mówić jedynie wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się obiektywnie niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od strony. Przeszkoda taka ma zwykle nagły charakter i nie można przezwyciężyć jej nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przy ocenie stopnia winy lub jej braku należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie danej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu działań mających na celu zabezpieczenie dotrzymania terminu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3233/19; z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2941/21). Przyjmując przedstawiony pogląd jako słuszny, Sąd ocenił, że działanie skarżącego w postępowaniu prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego obarczone było brakiem należytej staranności. Podkreślić bowiem należy, że pomimo, iż skarżący udzielił pełnomocnictwa swojej córce w dniu 12 stycznia 2022 r., to zostało one złożone do akt sprawy prowadzonej przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S. dopiero przy piśmie z dnia 23 maja 2022 r. Wobec informacji przedstawionych przez pełnomocnika skarżącego w datowanym na 23 maja 2022 r. piśmie uzupełniającym wniosek o przywrócenie terminu, wskazujących na trwającą od wielu lat chorobę alkoholową skarżącego, nie zabezpieczenie się w postępowaniu administracyjnym od negatywnych następstw nawrotu choroby, czy też nasilenia się jej skutków, wpływających dezorganizacyjnie na życie, musi negatywnie rzutować na ocenę dochowania należytej staranności w sprawie dotyczącej przedmiotowego budynku. Jakkolwiek choroba alkoholowa wpływa destrukcyjnie na życie chorego, to jej zaistnienie nie jest niezależne od chorującego. Nie budzi wątpliwości, że ciężar wykazania, iż istniała przeszkoda uniemożliwiająca terminowe dokonanie czynności procesowej, obciąża wnioskodawcę. Choć za wystarczający w tym celu środek, Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje uprawdopodobnienie, będące wolne od obciążeń formalnych, to konieczne jest przekonanie organu orzekającego o prawdziwości graniczącej z pewnością, co do formułowanych we wniosku o przywrócenie terminu twierdzeń. Żądanie strony wnioskującej o przywrócenie terminu nie może być gołosłowne. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zarówno złożony w niniejszej sprawie wniosek o przywrócenie terminu oraz uzupełniające go pismo, jak i treść skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie uprawdopodabniają, twierdzenia, że niemożliwe było złożenie wniosku o przywrócenie terminu od momentu opuszczenia przez skarżącego szpitala w dniu 28 marca 2022 r. do dnia złożenia przez pełnomocnika skarżącego w dniu 23 maja 2022 r. wniosku. Nie kwestionując konieczności dalszego leczenia skarżącego po przebytym udarze, podkreślenia wymaga, że wskazanie braku możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu poparte zostało lakonicznym opisem sytuacji zdrowotnej skarżącego po wypisie ze szpitala oraz nie wyznaczeniem mu przez organ przedstawiciela. Powyższe, z uwagi na obowiązki ciążące na wnioskującym o przywrócenie terminu, czyni w ocenie Sądu nieuprawdopodobnioną okoliczność, iż R. Z. nie był w stanie złożyć wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia w okresie 28 marca – 23 maja 2022 r. Nie sposób zaaprobować poglądu pełnomocnika skarżącego, iż organ zobligowany był do zastosowania w niniejszej sprawie art. 34 § 1 k.p.a., a w konsekwencji do wystąpienia do właściwego sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Powołany przepis obliguje organ do wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego, gdy stroną postępowania jest osoba nieobecna, tj. taka, której miejsce pobytu lub siedziba są niemożliwe do ustalenia, lub gdy stroną postepowania jest osoba niezdolna do czynności prawnych, tj. osoba nie posiadająca zdolności do czynności prawnych. Przy czym niezdolnością do czynności prawnych jest brak zdolności do kształtowania własnym działaniem swojej sytuacji prawnej. Z uwagi na treść art. 30 § 1 k.p.a., zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Niezdolność osoby fizycznej do czynności prawnych może mieć charakter całkowity (np. małoletni poniżej trzynastego roku życia, osoba ubezwłasnowolniona całkowicie) lub częściowy (np. osoba ubezwłasnowolniona częściowo). Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący był pozbawiony zdolności do czynności prawnych bądź by dysponował nią tylko w ograniczonym zakresie. Brak było również podstaw do uznania go za osobę nieobecną. Tym samym organ nadzoru budowlanego nie był zobligowany do zastosowania instytucji, przewidzianej w art. 34 § 1 k.p.a. Podnoszona przez pełnomocnika skarżącego okoliczność zdaje się odnosić wyłącznie do niemożliwości samodzielnego podejmowania działań w postępowaniu administracyjnym z uwagi na chorobę, co nie stanowi jednak o słuszności twierdzenia, iż R. Z. był osobą nieposiadającą zdolności do czynności prawnych. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego i zarzutowi z pkt 2) skargi, organ wojewódzki nie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż nie dochowano, czy też nie uprawdopodobniono zachowania siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Z treści zaskarżonego postanowienia bezsprzecznie wynika tylko tyle, że organ uwzględnił fakt doręczenia postanowienia skarżącemu w trybie zastępczym w dniu 8 lutego 2022 r., a następnie podał okres hospitalizacji skarżącego, który rozpoczął się już po upływie ustawowego terminu do złożenia zażalenia. W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia w przepisów art. 125 § 3, art. 107 § 3, art. 6, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zawiera bowiem pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Sądu. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki, wynikające z art. 58 k.p.a., a pełnomocnik strony nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu było niezawinione. Organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonej sprawy pouczały o okolicznościach faktycznych i prawnych skarżącego, a następnie, po skutecznym złożeniu pełnomocnictwa, pełnomocnika, realizując obowiązek informowania stron wynikający z art. 9 k.p.a. Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Jak bowiem wynika z akt sprawy, organ powiatowy zapewniał R.. Z. możliwość udziału w prowadzonym postępowaniu, a po skutecznym złożeniu pełnomocnictwa, również jego córce. Także przed organem wojewódzkim nie dopuszczono się naruszenia powyższego przepisu. Ponownie należy wskazać, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek uprawdopodobnienia, iż nie zawiniono w uchybieniu terminowi do dokonania czynności procesowej, nie można przyznać słuszności twierdzeniu pełnomocnika skarżącego, że powinien on zostać poinformowany o konieczności przedłożenia dokumentacji medycznej dotyczącej stanu zdrowia skarżącego. Na marginesie Sąd zauważa, że również na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, pełnomocnik skarżącego nie uprawdopodobnił przyczyn, z powodu których złożenie wniosku o przywrócenie terminu przez niemal dwumiesięczny okres po przebytej hospitalizacji - było niemożliwe. Z tych wszystkich przyczyn, uznając że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skierowane wobec Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuty okazały się niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.