III OSK 2941/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2395/19 w sprawie ze skargi A.C. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 12 sierpnia 2019 r. nr 638 w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 13 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2395/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.C. (dalej: skarżący) na postanowienie Komendanta Głównego Policji (dalej: organ odwoławczy) z 12 sierpnia 2019 r., nr 638, w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy odmówił przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu (dalej: organ I instancji) z 6 lutego 2019 r., na mocy którego zwolniono go ze służby w policji. Stwierdził, że stanowisko organu odwoławczego co do zawinienia skarżącego w uchybieniu tego terminu oraz spóźnienia wniosku o jego przywrócenie ma potwierdzenie w obszernym materiale dowodowym, znajdującym się w aktach sprawy. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do skutecznego wszczęcia i prowadzenia wobec skarżącego postępowania w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej: u.o.p.). Korespondencję związaną z toczącym się postępowaniem administracyjnym, w tym rozkaz personalny, organ I instancji kierował pod właściwe adresy, wskazane przez skarżącego w raportach. Dodatkowo, w trakcie postępowania, dochodziło do kontaktów telefonicznych organu i skarżącego, czego dowodem są notatki służbowe. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można uznać zatem, że nie wiedział on o toczącym się postępowaniu. Przeczą temu przedmiotowe notatki służbowe, jak również twierdzenia samego skarżącego zawarte w piśmie procesowym z 14 stycznia 2019 r., w którym poinformował, że z przyczyn obiektywnych - zdrowotnych, nie jest w stanie zgłosić się do organu 14 stycznia 2019 r. Wniósł on wówczas o wyznaczenie nowego terminu zapoznania się z aktami na 21 stycznia 2019 r., lecz również w tym dniu nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień. Prawidłowe było zatem uznanie przez organ odwoławczy, że skarżący nie dopełnił koniecznego wymogu z art. 58 § 1 k.p.a. w postaci wykazania, że przekroczenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło z przyczyn od niego niezależnych. Za zgodną z art. 80 k.p.a. Sąd uznał ocenę organu odwoławczego, że wielokrotne zmiany adresu przez skarżącego, w krótkim okresie czasu, mogą sugerować, że celowo unikał kontaktu z organem prowadzącym postępowanie i nie chciał z nim współpracować, zaś nieodbieranie korespondencji stanowiło element przyjętej taktyki procesowej. Policjant z ponad czternastoletnim stażem służby powinien liczyć się z tym, że w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym, może zostać zwolniony ze służby w Policji. Za racjonalną Sąd I instancji uznał też ocenę, że unikanie przez skarżącego możliwości uzyskania wiedzy na temat statusu służbowego aż do 10 czerwca 2019 r. (data wniosku o wyjaśnienie, dlaczego od kwietnia nie wpływa na jego konto uposażenie) nie wskazuje na potrzebę przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, lecz stanowi działanie nie tylko zawinione, ale też nieodpowiedzialne. Skarżący przy dochowaniu minimum staranności w prowadzeniu swoich spraw miał możliwość dotrzymania terminu do wniesienia odwołania, lecz świadomie nie chciał korzystać ze swoich uprawnień. Tym samym nie organ odwoławczy, lecz skarżący ponosi skutki swoich zaniedbań. W ocenie Sądu I instancji, trafna była również konstatacja organu odwoławczego, że jeżeli przyczyną uchybienia terminu do wniesienia odwołania był brak wiedzy skarżącego o rozkazie personalnym, to ustanie tej przyczyny nastąpiło najpóźniej 1 kwietnia 2019 r., kiedy to Zastępca Naczelnika Wydziału Prezydialnego Komendy Wojewódzkiej Policji w rozmowie telefonicznej poinformował skarżącego o zwolnieniu go ze służby z dniem 8 marca 2019 r. Wniosek skarżącego o przywrócenie terminu, na mocy art. 58 § 2 k.p.a., był zatem spóźniony, co stanowiło również przeszkodę do jego uwzględnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a. art. 58 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ wyjaśnił z należytą starannością na czym oparł twierdzenia o zawinieniu w niezłożeniu odwołania w terminie, skutkiem czego nie zostało stwierdzone niedopełnienie obowiązków przez organ administracji; b. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. poprzez oparcie się przez Sąd na stanie faktycznym, który nie został wyjaśniony przez organy, przed którymi toczyło się postępowanie i bezpodstawnym przyjęciu, że skarżący nie zachował terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, co w efekcie doprowadziło do błędnego oddalenia skargi zamiast uchylenia decyzji organu odwoławczego; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszeń prawa i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy; d. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego, brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, przyjętego jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia; e. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy, podczas gdy podejmował on działania celem umożliwienia nadania przesyłki na prawidłowy adres, ustalenia, czy została do niego doręczona przesyłka, zaś brak wiedzy o próbie doręczenia przesyłki wynika z zaniedbania osoby odpowiedzialnej za doręczenie przesyłki, co świadczy o braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania; 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że skarżący w sposób celowy podejmował działania, które miały uniemożliwić skuteczne doręczenie decyzji, podczas gdy siedmiokrotne informowanie o zmianie miejsca zamieszkania, w tym wskazywanie aktualnego miejsca pobytu, miało umożliwić prawidłowe kierowanie do niego korespondencji, a w konsekwencji umożliwić mu jej odebranie. W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ odwoławczy, stwierdzając, że jej zarzuty i argumenty nie są zasadne, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę kasacyjną, na której oparta została skarga w niniejszej sprawie, uznać należy za nieusprawiedliwioną. Skutkuje to oddaleniem skargi kasacyjnej. W tej sytuacji, w zgodzie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., który określa zakres wyroku oddalającego skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny zrezygnował z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu niniejszej sprawy i sprowadził swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Pomimo wielości zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej, w istocie sprowadzają się one do próby zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności uprawdopodobniających brak winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego oraz zachowania terminu do złożenia prośby o przywrócenie tego terminu. Mając to na uwadze na wstępie zauważyć należy, że przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym możliwe jest po spełnieniu łącznie przesłanek wskazanych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Odnosząc się w pierwszej kolejności do warunku braku winy w uchybieniu terminu, wskazać należy, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jakakolwiek postać niedbalstwa strony wyklucza przywrócenie terminu. O braku winy można mówić jedynie wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się obiektywnie niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od strony. Przeszkoda taka ma zwykle nagły charakter i nie można przezwyciężyć jej nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przy ocenie stopnia winy lub jej braku należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie danej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu działań mających na celu zabezpieczenie dotrzymania terminu (zob. szerzej wyrok NSA z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3233/19, CBOIS). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, ocenę Sądu I instancji co do braku spełnienia wskazanego warunku w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy za prawidłową. Zauważyć należy, że skarżący podnosił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego wynikało z braku wiedzy o toczącym się postępowaniu oraz podjętym rozstrzygnięciu, o którym dowiedział się dopiero z przesłanej odpowiedzi na jego wniosek o wyjaśnienie, dlaczego od kwietnia nie wpływa na jego konto uposażenie. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, którego skarżący skutecznie nie podważył, nie można stwierdzić jednak, że nie wiedział on o toczącym się postępowaniu. Jak wskazał Sąd I instancji cała korespondencja związana z postępowaniem administracyjnym, w tym rozkaz personalny kończący to postępowanie, była przesyłana skarżącemu na adresy miejsc zamieszkania wskazywane przez niego w pisemnych raportach. Pisma te, w tym rozkaz personalny, pozostawiano w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. Skutki braku ich odbioru obciążają zatem skarżącego. Stwierdzenie, że brak wiedzy o próbie doręczenia przesyłki z rozkazem personalnym wynika z zaniedbania osoby odpowiedzialnej za jej doręczenie, jest natomiast gołosłowne. Wykazanie nieprawidłowości w zakresie doręczenia tej przesyłki, a także innych przesłanych skarżącemu w związku z prowadzonym postępowaniem, powinno nastąpić bowiem w przewidzianym do tego trybie wynikającym z art. 92 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.), przewidującym zgłoszenie do operatora pocztowego reklamacji. Wobec braku uruchomienia tego trybu i stwierdzenia tego rodzaju nieprawidłowości w drodze postępowania reklamacyjnego nie można obecnie skutecznie podważyć prawidłowości doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego w sposób przewidziany w art. 44 § 1-3 k.p.a. Niezależnie od powyższego, wskazać również należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w toku postępowania zakończonego wydaniem rozkazu personalnego dochodziło ponadto do kontaktów telefonicznych organu i skarżącego, czego dowodem są notatki służbowe i co przeczy jego twierdzeniu o braku wiedzy o toczącym się postępowaniu. Podkreślić także należy, że w warunkach niniejszej sprawy potwierdzeniem tego, że skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu są nie tylko przedmiotowe notatki służbowe, ale i pismo procesowe samego skarżącego z 14 stycznia 2019 r., w którym poinformował, że z przyczyn zdrowotnych nie jest w stanie zgłosić się do organu w wyznaczonym terminie do zapoznania się z aktami oraz wniósł o wyznaczenie nowego terminu - na 21 stycznia 2019 r. W tych okolicznościach, nie sposób uznać, że skarżący nie wiedział o toczącym się postępowaniu, a tym samym, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Słuszna jest bowiem ocena, że skarżący jako policjant z ponad czternastoletnim stażem, wiedząc o toczącym się postępowaniu i jego przedmiocie, a tym samym wadze sprawy, powinien zachować tym większą staranność w jej prowadzeniu, szczególnie, gdy często zmieniał miejsce zamieszkania. Skarżący powinien liczyć się z problemami związanymi z przyjmowaniem osobiście przesyłek. Skutki wskazywania konkretnych adresów miejsc zamieszkania i braku odbioru przesyłek pod tymi adresami, a także braku zainteresowania toczącym się postępowaniem, obciążają zatem skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie odnosił się przy tym do oceny przyczyn częstych zmian miejsca zamieszkania skarżącego, bowiem te okoliczności nie mają w istocie wpływu na ocenę, że przy dochowaniu wymaganej od strony w takiej sytuacji staranności nie byłoby potrzeby wnoszenia przez skarżącego prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się z kolei do wynikającego z art. 58 § 2 zd. 1 k.p.a. warunku złożenia tego rodzaju prośby w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, za słuszne uznać należy stwierdzenie Sądu I instancji, że nawet gdyby przyczyną uchybienia terminu do wniesienia odwołania był brak wiedzy skarżącego o rozkazie personalnym, to w okolicznościach niniejszej sprawy ustanie tej przyczyny nastąpiło najpóźniej 1 kwietnia 2019 r., kiedy to w rozmowie telefonicznej skarżący został poinformowany o zwolnieniu go ze służby z dniem 8 marca 2019 r. Przekazanie tej informacji znalazło ślad w notatce służbowej. W konsekwencji złożony 8 lipca 2019 r. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania należałoby uznać za złożony z uchybieniem 7-dniowego terminu z art. 58 § 2 zd. 1 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że skarżący w istocie nie zaprzecza, że 1 kwietnia 2019 został poinformowany o zwolnieniu ze służby, a jedynie twierdzi, że okoliczność ta nie została poparta dowodami, bowiem notatka służbowa nie może stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym. Twierdzenie to nie jest jednak uzasadnione. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodem takim może być zatem również notatka służbowa, która podlega w toku postępowania administracyjnego ocenie łącznie z innymi zgromadzonymi dowodami (por. np. wyroki NSA z: 28 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2538/15; 21 listopada 2018 r., sygn. akt II FSK 1355/18; 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1399/17). W świetle powyższego za prawidłową uznać należy ocenę Sądu I instancji stanu faktycznego sprawy, przedstawionego wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, z uzasadnienia wyroku wyraźnie wynika też, z jakich powodów rozstrzygnięcie organu odwoławczego uznane zostało za zgodne z prawem i dlaczego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego. W konsekwencji za nieusprawiedliwioną uznać należy podstawę kasacyjną opartą na zarzutach naruszenia przepisów prawa wskazanych w jej ramach przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na główny przedmiot sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Podstawą rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).