I OSK 22/24

Dnia 7 listopada 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P., A. P. i E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 330/23 w sprawie ze skargi M. P., A. P. i E. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 10 października 2023 r. II SA/Gd 330/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. P., E. P. i M. P. (Skarżący) na decyzję Wojewody Pomorskiego (Wojewoda) z [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżący zaskarżyli wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 p.p.s.a : 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r, poz. 2000 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.) poprzez aprioryczne założenie braku zasadności twierdzeń stron, uznanie, że powinny one w bezpośredni sposób udowodnić fakty negatywne i tym samym przyjęcie, iż strony winny były przedłożyć dodatkowe dowody, pomimo że materiał dowodowy był kompletny i wspierał twierdzenia stron; 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania, w szczególności poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych Skarżących, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, iż do wypłaty odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych skarżących nigdy nie doszło, gdyż nie odnaleziono żadnego dowodu wskazującego na wypłatę odszkodowania w sytuacji, gdy dowody takie zachowały się w przypadku innych wywłaszczeń dokonanych na podstawie tej samej podstawy prawnej co w przedmiotowej sprawie; 3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 129 ust. 5 w związku z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., zwanej dalej u.g.n.) poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania w sytuacji, gdy poprzednicy prawni Skarżących zostali pozbawieni praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a co za tym idzie, organ administracji publicznej winien był wydać decyzję o przyznaniu odszkodowania na rzecz Skarżących. W związku z powyższym Skarżący wnieśli o: 1, uchylenie na podstawie art. 185 p.p.s.a. skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji; 2, zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wystąpili z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] położoną w obrębie [...] [...], gmina [...], przejętą na własność Skarbu Państwa na mocy uchwały nr 84/XX/73 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Dworze Gdańskim z 22 października 1973 r. Organy obu instancji odmówiły ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uznając, że aczkolwiek nie odnaleziono dokumentów archiwalnych dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania, jednak nie jest to następstwem naruszenia przez organy władzy publicznej obowiązków z zakresu archiwizacji dokumentów, a postępowanie dowodowe nie potwierdziło nieustalenia i niewypłacenia odszkodowania za ww. działkę, a wręcz przeciwnie, ww. dowody takie jak akty notarialne sprzedaży wydzielonych działek, decyzje odszkodowawcze za inne działki wywłaszczone tą samą uchwałą, zeznania dwóch świadków i zeznania byłych pracowników urzędu wskazują, iż takie odszkodowanie zostało ustalone. Organy wskazały, że subiektywne przekonanie Skarżących (spadkobierców poprzedniego właściciela), że pierwotny właściciel nieruchomości nie otrzymał stosownego odszkodowania za zabraną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, nie świadczy o fakcie braku tej wypłaty, jeżeli na tę okoliczność nie przedstawiono żadnych dowodów, jak i nie poinformowano organu o świadkach mogących mieć wiedzę w przedmiotowej sprawie, którzy mogliby być przesłuchani na okoliczność potwierdzenia faktu braku wypłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych. Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Sąd Wojewódzki oddalając skargę. Stawiając zarzuty objęte punktem 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżący dążą do zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego przez Sąd Wojewódzki za podstawę kontroli zaskarżonej decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na wadliwość skonstruowania zarzutu objętego punktem 1 petitum skargi kasacyjnej. Skarżący powiązali w nim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 8 k.p.a. Przywołany przez Skarżących przepis kodeksu postępowania administracyjnego składa się z dwóch jednostek redakcyjnych o różnej treści normatywnej. Skarżący nie wskazali, który konkretnie przepis naruszony został w ich ocenie przez Sąd Wojewódzki na skutek zaaprobowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organy. Sprecyzowania takiego nie ma również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Sąd kasacyjny przypomina, że jego obowiązkiem jest orzekanie w granicach skargi kasacyjnej, nie zaś ustalanie, jaki przepis naruszony został przez Sąd pierwszej instancji. Obowiązek ten spoczywa na autorze skargi kasacyjnej. W konsekwencji, zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej uchylał się spod kontroli instancyjnej. W zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 i art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a. Skarżący zarzucają sądowi dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania. Sąd kasacyjny wskazuje, że w pełni podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie i doktrynie postępowania cywilnego, zgodnie z którym normy swobodnej oceny dowodów wyznaczone są wymaganiami prawa procesowego, doświadczenia życiowego oraz regułami logicznego myślenia, według których sąd w sposób bezstronny, racjonalny i wszechstronny rozważa materiał dowodowy jako całość, dokonuje wyboru określonych środków dowodowych i ważąc ich moc oraz wiarygodność odnosi je do pozostałego materiału dowodowego. (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z 10 czerwca 1999 r., II UKN 685/98, OSNAPiUS 2000, nr 17, poz. 655, cytat za "Kodeks postępowania cywilnego, Komentarz", pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2006 r., Tom I, str. 541). W cytowanym wyżej opracowaniu wskazano, że swobodna ocena dowodów odpowiadać musi pewnym warunkom określonym przez prawo procesowe (czynnik ustawowy). Oznacza to po pierwsze, że sąd może oprzeć swoje przekonanie jedynie na dowodach prawidłowo przeprowadzonych, z zachowaniem wymagań dotyczących źródeł dowodzenia oraz zasady bezpośredniości. Po drugie, ocena dowodów musi być dokonana na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Sąd musi ocenić wszystkie przeprowadzone dowody oraz uwzględnić wszelkie towarzyszące im okoliczności (np. zachowania świadka, autentyczność dokumentu, źródła informacji), które mogą mieć znaczenie dla oceny mocy i wiarygodności tych dowodów. Po trzecie, sąd zobowiązany jest przeprowadzić selekcję dowodów, to jest dokonać wyboru tych, na których się oparł i ewentualnie odrzucić inne, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wiąże się z to z obowiązkiem należytego uzasadnienie orzeczenia (opr. cit. str. 541). Rozważania te dotyczą dokonywania oceny przez sąd powszechny w postępowaniu cywilnym, jednak odnieść je można również do badania przez sąd pierwszej instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym czy organy prawidłowo oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Zatem skuteczne postawienie Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania na skutek zaakceptowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organy wymagałoby wykazania, że akceptując ustalenia faktyczne poczynione przez organy Sąd nie uwzględnił wszystkich przeprowadzonych przez organy dowodów i towarzyszących im okoliczności. Postanowienie takiego zarzutu wymagałoby również wykazania, że Sąd oceniając postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy uchybił zasadom logicznego rozumowania lub zasadom doświadczenia życiowego, ewentualnie, że nie dostrzegł przeprowadzenia dowodów z naruszeniem przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Skarżący wskazują, że Sąd z braku dowodów o ustaleniu odszkodowania wywiódł wniosek o jego wypłacie, pomimo że w analogicznych sprawach zachowały się dokumenty świadczące o ustaleniu odszkodowania. Odnosząc się do tego zarzutu zwrócić należy uwagę, że faktycznie, w aktach administracyjnych sprawy znajdują się decyzje dotyczące ustalenia odszkodowania za nieruchomości objęte tym samym aktem wywłaszczeniowym, to jest uchwałą z 22 października 1973 r. 84/XX/73. Dokumenty te organ pozyskał jednak z akt innej sprawy administracyjnej, w której inne osoby dochodziły ustalenia odszkodowania i przedłożyły dokumenty potwierdzające ustalenia owego odszkodowania. Innymi słowy, dokumenty te organ pozyskał od osób, których poprzednicy prawni byli adresatami decyzji. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że na decyzji z [...] kwietnia 1974 r. wydanej w stosunku do spadkobierców J. T. znajduje się adnotacja "Potwierdzam za zgodność z oryginałem, Gdańsk 26 05 2015 adwokat J.S.". Fakt przekazania dokumentów do kancelarii potwierdził w swoich zeznaniach S. T. Jak wynika z akt sprawy, adwokat J. S. była również pełnomocnikiem Skarżących w niniejszym postępowaniu (pełnomocnictwa udzielone 27 sierpnia 2014 r.). Oznacza to, że dokumenty potwierdzające ustalenie odszkodowania zachowane zostały przez zainteresowane osoby i przez nie złożone do akt innych postępowań. Wbrew stanowisku Skarżących, fakt, że inne osoby zachowały dokumenty potwierdzające ustalenie odszkodowania nie może skutkować automatycznie przyjęciem, że w sprawie ich poprzednika prawnego odszkodowanie nie zostało ustalone. Jak słusznie zwróciły uwagę organy oraz Sąd Wojewódzki, z wnioskiem o wypłatę odszkodowania nie wystąpiła osoba, której odjęte zostało prawo własności, to jest B. W., zmarły w 1984 r., ale jego następcy prawni, to jest wnuki oraz zięć (jako spadkobierca córki B. W.). Wniosek złożony został 24 kwietnia 2015 r. a więc przeszło czterdzieści lat po dacie wywłaszczenia i trzydzieści lat po śmierci osoby, której prawo własności zostało odjęte. Skarżący A. P. i M. P. przesłuchani w toku postępowania administracyjnego nie byli w stanie podać żadnych konkretnych informacji związanych z kwestią wywłaszczenia oraz ustalenia odszkodowania. A.P. (wnuczka wywłaszczonego B. W.) wskazywała, że z rozmów z rodziną wynikało, że za wywłaszczoną nieruchomość nie było wypłacone odszkodowanie zaś z rozmów z mieszkańcami [...] wynika, że osoby, którym odebrano nieruchomość również nie otrzymały odszkodowania. M.P. (wnuk B. W.) wskazywał, że nie ma wiedzy dotyczącej nieruchomości, bo sprawą zajmował się jego ojciec, M. P., (ojciec M.P. a zięć B. W.). M. P. w pisemnym oświadczeniu poinformował, że pamięta trudne czasy, kiedy teść chorując na raka i pracując samodzielnie utrzymywał rodzinę i przy każdym spotkaniu płakał, że Skarb Państwa zabrał mu ¼ posiadanego majątku, nie było mowy o wniesieniu odwołania gdyż w tym czasie obowiązywały nieludzkie, zaborcze, dyktatorskie przepisy, były to przecież lata komunistyczne. Odnosząc się do przywoływanych przez M. P. okoliczności dotyczących odwoływania się przez jego teścia do trudnych, zaborczych, dyktatorskich przepisów oraz do przywołanych przez A. P. twierdzeń sąsiadów o braku wypłaty odszkodowania zwrócić należy uwagę, że w stosunku do innych osób, wywłaszczonych tym samym aktem, wydane zostały decyzje ustalające odszkodowanie. Spadkobiercy tych osób, to jest J. M. i S.T. wskazywali, że ich poprzednicy prawni otrzymali odszkodowanie za odebraną nieruchomość ale było ono małe. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że przesłuchani pracownicy administracji zgodnie stwierdzili, że po podjęciu przedmiotowej uchwały o przejęciu gruntów na rzecz Skarb Państwa od razu wydawano decyzje o ustaleniu odszkodowania. Zdaniem świadków niemożliwa wręcz była sytuacja, w której doszłoby do pominięcia jakieś osoby przy wypłacie odszkodowania. Organizowano zebrania wiejskie celem przekazania niezbędnych informacji i uświadomienia uprawnionych o przysługującym prawie do odszkodowania. Uznać należy, że Sąd Wojewódzki dokonując oceny powyższych dowodów nie naruszył wynikających z przywołanych w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej przepisów zasad oceny materiału dowodowego uznając, że podane okoliczności, wobec niemożności uzyskania dowodu bezpośredniego potwierdzającego wypłatę ustalonego odszkodowania, stanowiły uzasadnioną podstawę do przyjęcia przez organy, że sporne odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone. Kierując się zasadami logiki, biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego, nie można uznać za wiarygodne twierdzeń, że wywłaszczony właściciel, mający wiedzę o wypłaceniu odszkodowania na rzecz innych osób, wywłaszczonych tym samym aktem administracyjnym zaniechał dochodzenia odszkodowania. Rację miał również Sąd Wojewódzki podkreślając, że trudno też uznać, że samo zaprzeczenie przez uprawnionego w dowolnym momencie, a w szczególności po upływie kilkudziesięciu lat od dokonania wywłaszczenia, faktowi ustalenia odszkodowania, w sytuacji, gdy przepisy prawa administracyjnego nie przewidują przedawnienia takiego roszczenia - przerzuci ciężar dowodu na organ. Skarżący zarzucając organom, a następnie sądowi oparcie ustaleń faktycznych na kilku środkach dowodowych przy pominięciu pozostałych wyników postępowania dowodowego nie wskazali, jakie to "pozostałe wyniki postępowania dowodowego" zostały pominięte. Sąd kasacyjny dostrzega, że w sprawie nie zostały odnalezione dokumenty w postaci decyzji ustalającej odszkodowanie czy też potwierdzające jego wypłatę. Jak jednak wyjaśniły organy, z uwagi na okres przechowywania dokumentów dokumenty te, nawet gdyby zostały złożone w archiwach, to i tak zostałyby następnie zniszczone zgodnie z prawem. Sąd kasacyjny podziela pogląd wyrażony w przywołanym przez organ drugiej instancji wyroku NSA z 23 lutego 2022 r. I OSK 867/21, że to na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zgromadzenia dowodów istotnych dla rozpoznania sprawy. Jednak w sytuacji, w której strona zamierza dochodzić swoich praw po upływie kilkudziesięciu lat od daty zaistnienia okoliczności faktycznych uzasadniających dochodzenie tych praw (w tym przypadku od daty wydania decyzji odszkodowawczej), musi liczyć się z tym, że z uwagi na upływ czasu może nie być możliwe poczynienie korzystnych dla niej ustaleń. Sam fakt nieodnalezienia dokumentów potwierdzających ustalenie odszkodowania, w sytuacji wystąpienia z wnioskiem o jego ustalenie po przeszło czterdziestu latach od daty wywłaszczenia, przez spadkobierców wywłaszczonego, po upływie trzydziestu lat od jego śmierci, w sytuacji, w której osoby wywłaszczone tym samym aktem uzyskały decyzje odszkodowawcze, przy czym wiedza o ustalaniu i wypłacie odszkodowań miała charakter powszechny, nie mógł skutkować przyjęciem, że odszkodowanie nie zostało ustalone w drodze decyzji. Okoliczność, że zięć czy wnuki osoby wywłaszczonej wskazują, że nie mają wiedzy o ustaleniu i wypłacie odszkodowania oraz twierdzą, że odszkodowania takie nie zostały według ich wiedzy wypłacone również sąsiadom, w zestawieniu z dokumentami i dowodami wprost przeczącymi tej tezie nie pozwala uznać za wiarygodne ich twierdzeń o braku ustalenia odszkodowania na rzecz ich poprzednika prawnego. W sytuacji, w której z materiału dowodowego sprawy wynika, że na rzecz innych osób, wywłaszczonych tym samym aktem, ustalono i wypłacono odszkodowania, uznanie, że nie doszło do wydania decyzji akurat na rzecz poprzednika prawnego Skarżących stałoby w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego i oznaczałoby dokonanie ustaleń z pominięciem znacznej części materiału dowodowego sprawy. W konsekwencji, zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny. Niezasadne były również zarzuty objęte punktem 3 petitum skargi kasacyjnej. Skarżący zarzut naruszenia art. 129 ust. 5 i art. 233 u.g.n. powiązali z zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., czyli z przepisem nakazującymi Sądowi pierwszej instancji uchylenie decyzji w razie stwierdzenia naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przywołane zaś przez Skarżących przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, stanowi bowiem o kompetencji starosty do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania w przypadkach wskazanych w puntach 1-3 cytowanego przepisu. Sąd kasacyjny podkreśla, że samo przyznanie staroście kompetencji do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania nie przesądza, że odszkodowanie takie zostanie ustalone, konieczne jest bowiem zaistnienie jednej z sytuacji wskazanych w punktach 1-3 cytowanego przepisu, to jest zaistnienie sytuacji konkretyzujących obowiązek starosty do ustalenia odszkodowania. Skarżący ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie wskazali z którego z punktów ustępu 3 cytowanego artykułu miałoby nastąpić ustalenie odszkodowania. Zatem również w tym zakresie podniesiony przez nich zarzut uchylał się spod kontroli kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 233 u.g.n. wskazać należy, że w powiązaniu z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (niewkazanym w skardze kasacyjnej) pozwala on na zastosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do stanów faktycznych sprzed jej wejścia w życie. Dotyczy to jednak spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały. W niniejszej sprawie Skarżący nie zakwestionowali skutecznie ustaleń faktycznych organów, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, w świetle których, uznać należało że odszkodowanie zostało ustalone. W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 233 u.g.n. również uznać należało za niezasadny. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.