IV SA/Wr 490/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi P. P. na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu na badania w dniach 11 i 12 maja 2023 r postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 28 kwietnia 2025 r. (data wpływu do Sądu w dniu 14 maja 2025 r.) P. P. zaskarżył pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu w przedmiocie odmowy wypłacenia byłemu funkcjonariuszowi Policji zwrotu kosztów dojazdu na badania do C. w Ł. w dniach 11 maja 2023 r. oraz 12 maja 2023 r., a także na badania do M. podległej Ministrowi Właściwemu do Spraw Wewnętrznych w K. w dniu 8 listopada 2023 r. W piśmie Skarżący zarzucał naruszenie art. 108 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2023 r. poz. 171 ze zm., dalej ustawa o Policji) w zw. z § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002 r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 903 ze zm., dalej: rozporządzenie), poprzez ich wadliwe zastosowanie oraz nieprawidłową wykładnię w zakresie w jakim przepisy ten stanowią o prawie funkcjonariusza Policji do zwrotu kosztów dojazdu na obowiązkowe badania lekarskie lub psychologiczne, na które został skierowany przez przełożonego będąc funkcjonariuszem Policji. Wnioskował o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie prawa do zwrotu kosztów dojazdu na wskazane badania, w podstawie żądania powołał przepis art. 146 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wnosił również o pozyskanie akt sprawy z Sądu Rejonowego dla Wrocławia Śródmieście sygn. akt IC 817/24 i załączenia do akt niniejszej sprawy dokumentów stanowiących dowody niezbędne do procedowania. W uzasadnieniu Strona wskazała, że w okresie od 24 września 2018 r. do 7 kwietnia 2023 r. pełniła służbę w K. w L. W dniu 13 września 2022 r. Strona została skierowana na badania do D. we W. (dalej: D.). W dniu 28 lutego 2023 r. D. we W. wydała orzeczenie uznające Stronę za trwale niezdolnego do służby w Policji. Od tego orzeczenia Skarżący złożył odwołanie do C. w Ł. (dalej: C.), która wyznaczyła termin badań na 11 i 12 maja 2023 r. Na te badania Skarżący się stawił. C. orzeczeniem z dnia 16 czerwca 2023 r. uchyliła orzeczenie D. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Wnioskiem z dnia 7 lipca 2023 r. Skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu o zwrot kosztów dojazdu na badania do C. w Ł. w dniu 11 i 12 maja 2023 r. a także wypłatę należnej diety. W treści wniosku podał rozliczenie żądanych kosztów w łącznej kwocie 408,50 zł. Pismem z dnia 10 lipca 2023 r. Skarżący został poinformowany, że jego wniosek przekazano do rozpoznania Komendantowi Miejskiemu Policji w Legnicy, celem rozpoznania. Pismem z dnia 27 lipca 2023 r. organ odmówił zwrotu żądanych kosztów dojazdu. W następstwie tego pismem z dnia 13 września 2023 r. Skarżący wezwał Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu do zapłaty kwoty 408,50 zł wraz z odsetkami w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Pismem z dnia 21 września 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 27 lipca 2023 r. i odmówił wypłaty roszczenia. Skarżący wskazał na § 9 pkt 2 i § 11 ust. 5 rozporządzenia stanowiących podstawę wypłaty należności w związku ze skierowaniem policjanta na obowiązkowe badania lekarskie oraz określające termin na dokonanie zwrotu tych kwot. Powołał się także na § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów z dnia 14 maja 2013 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 113 ze zm., dalej rozporządzenia z dnia 14 maja 2013r.) wskazujące na obowiązek stawienia się na badania. Zwracał uwagę, że postępowanie przed komisjami lekarskimi podległymi ministrowi do spraw wewnętrznych jest dwuinstancyjne, o czym stanowi art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. 2020 r., poz. 398, dalej: ustawa o komisjach lekarskich). Złożenie odwołania od orzeczenia wydanego w I instancji nie przekreśla podstawy skierowania przez uprawniony podmiot, zaś badanie kończy prawomocne orzeczenie. W opinii Skarżącego dla dopuszczalności skierowania na badania nie ma znaczenia fakt pozostawania w służbie, okoliczność ta nie ma znaczenia także dla zwrotu kosztów dojazdu zwłaszcza wobec treści art. 27 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich, który stanowi, że funkcjonariusza zwolnionego ze służby kieruje do komisji lekarskich kierownik jednostki organizacyjnej, w której ostatnio pełnił on służbę. Skarżący podkreślał, że służbę zakończył z dniem 7 kwietnia 2023 r., a odwołanie złożył 22 marca 2023 r. będąc jeszcze policjantem, a zatem zobowiązanie do zwrotu należności za dojazd powstało jeszcze przed zwolnieniem ze służby, tj. w momencie skierowania go na badania, tj. w dniu 13 września 2022 r. Granice odpowiedzialności materialnej Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu w zakresie świadczeń pieniężnych z tytułu zwrotu kosztów dojazdu na badania (art. 108 ust. 1 pkt 5 ustawy o Policji) zamyka prawomocne zakończenie postępowania orzeczniczego zainicjowanego skierowaniem. Wobec tego zasadne jest dokonanie zwrotu na rzecz Skarżącego dochodzonej kwoty. Podobnie rzecz się ma ze zwrotem kwoty 149,30 zł tytułem zwrotu kosztów dojazdu na badania do M. w K. (dalej: M.). W dniu 17 czerwca 2022 r. Skarżący został skierowany przez Komendanta Miejskiego Policji w Legnicy na badania lekarskie w celu orzeczenia zdolności do służby i uszczerbku w związku z wypadkiem na służbie w dniu 25 maja 2022 r. Dnia 8 listopada 2023 r. Skarżący stawił się na ww. badania. M. w K. w dniu 8 listopada 2023 r. wydała orzeczenie dot. ustalenia stanu zdrowia oraz zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby. Pismem z dnia 29 listopada 2023 r. Skarżący wniósł do Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu o zwrot środków pieniężnych za dojazd do M. w K. podając zestawienie poniesionych kosztów. Skarżący wskazał na art. 28 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich stanowiący, że w sprawach dotyczących ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza doznanego wskutek wypadku lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, z tytułu których przysługuje świadczenie odszkodowawcze, do komisji lekarskiej kieruje kierownik jednostki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełnił służbę na podstawie rozkazu personalnego albo decyzji w celu określenia przez komisję lekarską stopnia uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Dalej Skarżący wskazał na art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz.U. z 2022 r., poz. 1032 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach odszkodowawczych) zgodnie, z którym prawo do świadczeń odszkodowawczych ustala się w formie decyzji, dalsze przepisy wskazują na właściwość organów w tym także w odniesieniu do funkcjonariuszy zwolnionych. W opinii Skarżącego zobowiązanie do zwrotu należności za dojazd na ww. badania powstało przed zwolnieniem ze służby, tj. w dacie skierowania na badania, tj. 17 czerwca 2022 r., a granice odpowiedzialności materialnej Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu w zakresie świadczeń pieniężnych z tytułu zwrotu kosztów dojazdu na badania zamyka prawomocne zakończenie postępowania orzeczniczego zainicjowanego skierowaniem. Wobec tego zasadne jest dokonanie zwrotu na rzecz Skarżącego dochodzonej kwoty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżący został z dniem 7 kwietnia 2023 r. zwolniony ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji. W dacie zwolnienia wypłacono mu wszelkie należności pieniężne związane ze zwolnieniem, w tym za podróże służbowe, które odbył w trakcie trwania stosunku służbowego. Obecnie domaga się zwrotu kosztów podróży na badania lekarskie w dniach 11, 12 maja i 8 listopada 2023 r. Kwestie zwrotu ww. kosztów reguluje rozporządzenie. Wykładnia językowa § 9 pkt 2 ww. rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, że ma ono zastosowanie do policjantów w czynnej służbie, a należności w nim wskazane odnoszą się do podróży służbowych w czasie pełnienia służby. Tą Skarżący pełnił do 7 kwietnia 2023 r., a zatem powołany przepis § 9 pkt 2 rozporządzenia nie znajdzie w tej sprawie zastosowania. Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 27 grudnia 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu odpowiadając na wniosek Skarżącego o zwrot kosztów dojazdu na badania do M. w dniu 8 listopada 2023 r. poinformował Skarżącego, że wyjazd nie był poleceniem wykonania czynności zleconych przez przełożonego, w dacie wykonywania badań Skarżący nie był funkcjonariuszem K. w L., wobec czego organ odmówił wypłaty roszczenia. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 10 września 2025 r. wydanym na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę Strony rozdzielono odrębnie rejestrując obecnie rozpoznawaną sprawę ze skargi na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 21 września 2023 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu na badania w dniach 11 i 12 maja 2023 r. (zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wr 490/25) oraz sprawę na akt Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 27 grudnia 2025 r. (sygn. akt IV SA/Wr 250/25). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Stosownie do art. 3 § 2 i § 2a p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach enumeratywnie przez ustawę wymienionych. Innymi słowy, skarga wniesiona na akt lub czynność, które nie zostały wymienione w wymienionym katalogu podlega odrzuceniu zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż zainicjowana taką skargą sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarga Strony dotyczy pisma organu – Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, które nie stanowi żadnego z powołanych działań organów administracji podlegających kontroli sądowej, stanowi bowiem odpowiedź tego organu na przedsądowe wezwanie do zapłaty. W sposób jednoznaczny wynika to z akt sprawy oraz z treści pisma z dnia 21 września 2023 r. mylnie traktowanego przez Skarżącego jak akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pismo to nie spełnia bowiem wskazanych w tym przepisie wymogów, gdyż co jednoznacznie wynika z jego treści, stanowi odpowiedź na przedsądowe wezwanie do zapłaty, który to dokument posłużył Skarżącemu w postępowaniu przed sądem powszechnym. Na tej podstawie Skarżący sformułował i wywiódł pozew do sądu powszechnego, domagając się zasądzenia na swoją rzecz wskazanych tak kwot tytułem zwrotu kosztów dojazdu na badania lekarskie. Poza tym o takim jego charakterze świadczy także fakt, że pochodzi ono od organu, który w sprawie dotyczącej zwrotu kosztów dojazdu nie orzekał i nie był właściwy do orzekania w świetle obowiązujących przepisów, na co wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2025 r. sygn. akt IV SA/Wr 250/25. W powołanym wyroku Sąd badał legalność aktu Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 27 grudnia 2023 r. w przedmiocie odmowy wypłaty zwrotu kosztów dojazdu na badania w dniu 8 listopada 2023 r. W jego uzasadnieniu wskazano na przepisy art. 108 ust. 1 pkt 5, art. 113 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 1 pkt 2 i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2002 r. w sprawie wysokości, warunków i trybu przyznawania policjantom należności za podróże służbowe i przeniesienia (Dz.U. z 2020 r., poz. 903 ze zm. dalej rozporządzenie). Powołany przepis rozporządzenia stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów dotyczących zwrotu kosztów podróży służbowej także do policjanta skierowanego na obowiązkowe badania lekarskie lub psychologiczne, jeżeli nie można ich przeprowadzić w stałym miejscu pełnienia służby. § 11 ust. 1 ww. aktu wskazano, że rozliczenia kosztów i wypłaty należności z tytułu krajowej podróży służbowej dokonuje, z zastrzeżeniem ust. 2, jednostka organizacyjna Policji, w której policjant odbywający podróż służbową pełni służbę. Stosownie zaś do art. 32 ust. 1 ustawy o Policji do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, Komendant CBZC, Dyrektor CLKP, komendanci wojewódzcy Policji albo Komendant Stołeczny Policji i komendanci powiatowi (miejscy, rejonowi) Policji oraz Komendant-Rektor Akademii Policji w Szczytnie i komendanci szkół policyjnych. W orzecznictwie przyjmuje się, że "Art. 32 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji jest wyłącznie przepisem kompetencyjnym wskazującym jakie organy i w jakiej formie są właściwe do załatwiania określonych kategorii spraw. Wobec braku innych uregulowań te same organy w tej samej formie właściwe są również do rozstrzygania w przedmiocie uposażenia (...) oraz innych świadczeń finansowych funkcjonariuszy Policji. Organ właściwy do mianowania funkcjonariusza pozostaje właściwy do ustalenia w formie decyzji administracyjnej jego uposażenia oraz podejmowania innych decyzji związanych z uposażeniem" (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Skoro w sprawie zwolnienia Skarżącego ze służby w Policji orzekł Komendant Miejski Policji w Legnicy, to on także, jako ostatni bezpośredni przełożony Skarżącego, właściwy w sprawach osobowych, w tym mianowania i zwalniania ze służby (art. 32 ust. 1 ustawy o Policji), jest także właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu kosztów dojazdu na badania lekarskie. Tylko przełożony, któremu bezpośrednio podlegał zwolniony ze służby, może ustalać uprawnienie do wypłaty spornych należności. Regulacja zawarta w art. 6f w zw. z art. 6 ust. 4 i 4a ustawy o Policji nie oznacza, że jeśli Komendant wojewódzki Policji oraz komendant powiatowy (miejski) Policji (odpowiednio Komendant Stołeczny Policji i komendanci rejonowi) są przełożonymi policjantów na terenie swojego działania, to że obydwaj są właściwi w pierwszej instancji w sprawach osobowych i będących tego konsekwencją sprawach finansowych i uposażenia Policjantów. O tym decyduje przełożony ostatniego miejsca pełnienia służby wnioskodawcy żądania (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2608/21, dostępny w CBOSA). Zatem, na tej podstawie wszelkie rozliczenia z zakresu kosztów skierowania na obowiązkowe badania lekarskie lub psychologiczne powinny być dokonywane i oceniane przez jednostkę organizacyjną Policji, w której policjant odbywający podróż służbową pełni lub pełnił służbę. Brak podstaw aby czynności te przejęła jednostka nadrzędna, także po zakończeniu służby. Zagadnienia te muszą pozostać w zakresie właściwości jednostki wskazanej w § 11 ust. 1 rozporządzenia. Jak dowodzą akta sprawy Skarżący do dnia 7 kwietnia 2024 r. pełnił służbę w K. w L., ten zatem organ był obowiązany do przyjęcia i rozpoznania wniosku Skarżącego, co w tej sprawie nastąpiło poprzez wydanie przez wskazany organ - Komendanta Miejskiego Policji w Legnicy aktu z dnia 27 lipca 2023 r., w którym orzeczono o uprawnieniach Skarżącego.(podkreśl. Sądu). Mając zatem na uwadze opisane fakty pismo z dnia 21 września 2023 r. nie może być uznane za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadniczą przesłanką odmowy uznania ww. charakteru rzeczonemu pismu Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu jest fakt, że nie rozstrzyga ono o prawach i obowiązkach Skarżącego wynikających z powołanych przepisów prawa ale stanowi odpowiedź w przedsądowym trybie dochodzenia praw przez Skarżącego, co jak podkreślano jasno wynika z jego treści, przyjętego trybu działania i faktu, że właściwy w tej sprawie organ w dniu 27 lipca 2023 r. wypowiedział się w przedmiocie uprawnień Skarżącego wynikających z powołanych na wstępie przepisów. W tych okolicznościach uznając, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia 21 września 2023 r. nie stanowi żadnej z czynności i aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skargę Strony należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. co orzeczono w sentencji postanowienia.