I SA/Wa 2009/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją (błędnie nazwana postanowieniem) z dnia 15 czerwca 2022r. nr KOC/3021/Go/20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium lub organ) utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr KOC/4445/Go/2. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 22 lipca 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek S. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 14 lipca 1964 r., nr 34/64, którą ustanowiono na rzecz [...] w [...] prawo użytkowania wieczystego wobec terenu o powierzchni [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr KOC/4445/G0/21 stwierdziło, że postępowanie w przedmiotowej sprawie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił S. W. Rozpoznając złożony wniosek Kolegium wyjaśniło, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku skarżącego S. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 14 lipca 1964 r. zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491 dalej powoływana jako "ustawa zmieniająca"). Przepis ten stanowi bowiem, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa Organ wyjaśnił, że decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności została wydana w dniu 14 lipca 1964 r. W aktach własnościowych nieruchomości, której dotyczy przedmiotowe postępowanie co prawda nie zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru tego orzeczenia, jednakże zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że doręczenie tej decyzji miało miejsce jeszcze ponad 30 lat przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie. Bowiem w aktach sprawy znajduje się wypis z aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 27 września 1965 r., dotyczący ustanowienia na rzecz [...] prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Dlatego też nie ulega żadnych wątpliwości fakt, iż zakwestionowana decyzja weszła do obrotu prawnego wywołując skutki prawne przed dniem 27 września 1965 r. Powyższe świadczy, zdaniem Kolegium, o braku możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. jasno bowiem wynika, że umorzeniu podlega postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją, a z taką sytuacją, w ocenie organu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. P. W skardze zarzucił naruszenie: 1.naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy to jest naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 14 lipca 1964 roku nr 34/64 o ustanowieniu na rzecz [...] w [...] prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] o łącznej powierzchni [...] m2, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest przepisu art 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art.10 § 1 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. przez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, co spowodowało umorzenie postępowania, W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. (sygn. akt KOC/3021/Go/22) oraz poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. (sygn. akt KOC/4445/GO/21). Wniósł również o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Natomiast w myśl art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1). Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). W doktrynie i piśmiennictwie przyjmuje się jednolicie, że to nie forma, lecz treść decyduje o tym, z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie (por. np. wyrok z 22 września 1981 r., sygn. akt SA/ 791/81, ONSA 1981/2/91; postanowienie NSA z 11 lipca 1984 r. sygn. akt II SA/Wr 309/84, ONSA 1984/2/61; B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. C.H.Beck, Warszawa 1996). Zatem wydanie w sprawie postanowienia, które mylnie nazwano decyzją, nie powoduje, że mamy do czynienia z decyzją. Analogicznie będzie w przypadku decyzji - nadanie mylnej nazwy postanowienia nie zmienia jej charakteru prawnego (por. wyroki NSA: z 16 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1117/11; z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 497/11 publikowane CBOSA). Zatem ocena czy mamy do czynienia z decyzją błędnie nazwaną postanowieniem, czy też z postanowieniem, musi być dokonywana poprzez zdefiniowanie charakteru zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Z treści wydanego 15 czerwca 2022 r. aktu wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję tego organu z 27 kwietnia 2022 r. Powyższe rozstrzygnięcie kończy sprawę, a w myśl art. 104 k.p.a. rozstrzygnięcia, które kończą sprawę w danej instancji zapadają w formie decyzji. Przepis art. 138 k.p.a. nie został wymieniony w art. 126 k.p.a., zawierającym wyliczenie przepisów o decyzji, które znajdują odpowiednie zastosowanie do postanowień. Niezależnie zatem od wskazanej przez organ odwoławczy nazwy aktu administracyjnego, przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógł stanowić podstawy wydania postanowienia, gdyż takiej możliwości nie przewidział ustawodawca. Zatem, jak wyżej wskazano, kwestia nazwy rozstrzygnięcia podejmowanego przez organy administracji publicznej nie ma decydującego znaczenia, lecz posiada jedynie charakter subsydiarny. W konsekwencji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uchybienie polegające na nazwaniu wydanej w trybie art. 138 k.p.a. decyzji "postanowieniem", uznać należy za pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Przechodząc do dalszych rozważań wskazać należy, że przedmiotem oceny sądu była kwestia zasadności umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 14 lipca 1964 r. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., (sygn. P 46/13), w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu. W celu dostosowanie systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), dalej jako "ustawa zmieniająca") oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia z 1964 r. r. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Jeszcze raz podkreślić bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w o ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.). Jak słusznie wywodził organ w zaskarżonej decyzji, doręczenie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z 14 lipca 1964 r. nr 54/64, które było przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, nastąpiło najpóźniej 27 września 1965 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy sporne orzeczenie zostało okazane w Państwowym Biurze Notarialnym w Warszawie 27 września 1965r. przy zawieraniu umowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz [...] w [...] m.in. do działki gruntu o obszarze [...] arów [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...]. ( str. 2 i 3 aktu notarialnego z 27 września 1965 r.). Powyższa umowa była zawierana w trybie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ( Dz. U nr 32 poz. 159). W wówczas obowiązującym stanie prawnym, według art. 18 ww. ustawy z 1961r. umowę wieczystego użytkowania zawierano na podstawie decyzji organu gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej, dzielnicowej) rady narodowej, przy czym decyzja ta w szczególności określała osobę wieczystego użytkownika oraz przedmiot i warunki wieczystego użytkowania. Jak wywiódł Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej z dnia 25 kwietnia 1964 r. III CO 12/64 (OSNCP 1964/12 poz. 244) decyzja taka była czynnością poprzedzającą zawarcie umowy i jakkolwiek umowa jako czynność cywilnoprawna była samodzielna to przecież nie mogła dojść do skutku bez owej decyzji określającej jej istotne postanowienia to jest przedmiot sprzedaży, cenę i inne warunki sprzedaży, w szczególności zaś beneficjenta prawa czyli osobę nabywcy. Notariusz przy zawieraniu umowy z 27 września 1965 r. musiał zatem otrzymać orzeczenie z 14 lipca 1964 r. ze stwierdzeniem jego ostateczności, gdyż w przeciwnym razie nie istniałaby podstawa prawna do zawarcia umowy użytkowania wieczystego Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, należy stwierdzić, że organ zasadnie przyjął, że najpóźniej w dniu 27 września 1965 r. nastąpiło doręczenie spornego orzeczenia. W konsekwencji zastosowanie w sprawie znalazł art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., obligujący organ do umorzenia postępowania. Na uwzględnienie nie zasługiwały też zarzuty skargi sprowadzające się do wykazania wad postępowania, zakończonego kwestionowaną decyzją z 1964 r. W niniejszej sprawie kontroli Sądu nie podlegała bowiem legalność decyzji z 1964 r., lecz wyłącznie umorzenie postępowania nieważnościowego z uwagi na wejście w życie przepisów ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem w tym postępowaniu nie mogły podlegać ocenie kwestie związane z prawidłowością przeprowadzonego postępowania dotyczącego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ul. [...] w kontekście trwającego postępowania dekretowego dotyczącego również tej nieruchomości. Także pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego (art.7, 8,9,10 § 1 i 12 § 1 k.p.a.) nie mogą zostać uwzględnione. Jak już wyżej podkreślono, w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie organu dotyczyło jedynie prawidłowości zastosowania przez organ art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. tj. zbadania okresu dzielącego datę wydanie kwestionowanej decyzji z 1964 r. z datą złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności. W sytuacji stwierdzenia, że upłynął okres umożliwiający badanie tej kwestii, organ nie ma już podstaw do oceny złożonego wniosku pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Konkludując zatem stwierdzić należy, że wobec upływu 30 lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z 1964 r. do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły bowiem możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy, co zaskarżona decyzja jedynie potwierdzała. Biorąc to wszystko pod uwagę i nie dopatrując się wskazywanych w skardze naruszeń prawa Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku