II SA/Sz 397/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. P. i R. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących M. P. i R. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 29 września 2022 r., nr [...], Starosta [...] na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej: "u.g.n.", "ustawa") oraz art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej również: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku E. Sp. z o.o. z.s. w P., dalej również jako "inwestor", w punkcie pierwszym decyzji zezwolił wnioskodawcy na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie O. gm. N., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność R. P. i M. P., dalej również jako: "strona skarżąca", "skarżący", w części określonej w decyzji Starosty [...] [...] z dnia 21 lipca 2022 r., ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na przebudowę istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji M. - N., polegającą na podwieszeniu napowietrznych przewodów linii, a także na jej funkcjonowanie po wybudowaniu, na części nieruchomości w pasie o szerokości 11,5 m, o powierzchni zajęcia nieruchomości - 329 m2. W punkcie drugim decyzji organ nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji Starosta opisał przebieg postępowania w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oraz przeanalizował uzasadnienie procedowanego wniosku a następnie powołał przepisy wskazane w podstawach rozstrzygnięcia. Starosta uznał okoliczności, na które powołał się wnioskodawca za zasługujące na uwzględnienie wniosku, ponieważ stanowią o: - ważnym interesie gospodarczym - wpływ na rozwój ekonomiczny regionu (energia elektryczna jest niezbędna dla przedsiębiorców) i bezpieczeństwo energetyczne regionu; - ważnym interesie społecznym - korzyści dla mieszkańców regionu w zakresie bezpiecznej i stabilnej sieci elektroenergetycznej; - wyjątkowo ważnym interesie strony - terminowość realizacji przedsięwzięcia i w konsekwencji wypełnianie swoich ustawowych zadań; - a także o tym, że inwestycja służy ochronie zdrowia i życia ludzkiego - zapobieganie awariom sieci przesyłowej. W ocenie organu I instancji w sprawie spełniony jest wymóg, by wnioskujący o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, realizował cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. i art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a nadto planowana inwestycja jest też zgodna z miejscowym planem. Starosta podniósł również kwestię niezawodności sieci dystrybucyjnej, obsługiwanej przez inwestora, uznając ją za sprawę priorytetową w kontekście rozwoju gospodarczego regionu, bezpieczeństwa energetycznego oraz zapewnienia jakości dostaw energii elektrycznej różnego rodzaju odbiorcom (w tym też wszelkim instytucjom publicznym) na właściwym poziomie. Przebudowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej jest uzasadniona ważnym interesem gospodarczym oraz interesem społecznym, jak również stanowi ona wyjątkowo ważny interes strony. Końcowo organ I instancji stwierdził, że zapisy art. 124 ust. 1a) u.g.n. obligują organ dający zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, do nadania decyzji w tym przedmiocie, rygoru natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, działając przez pełnomocnika, wnieśli o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżący zarzucili, że z zaskarżonej decyzji nie wynika zaistnienie przesłanek do jej wydania, o których mowa w art. 108 k.p.a. i art. 124 ust. 1a u.g.n. Zdaniem odwołujących się Starosta zaniechał również przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie terenu, który faktycznie podlegać będzie zajęciu w trakcie prac i dalszej eksploatacji linii, przy czym decyzja musi być wydana dla terenu realnie podlegającego zajęciu z uwzględnieniem wymogów przebudowy, czy też usuwania awarii. Wojewoda decyzją z dnia 9 lutego 2023 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał na treść przepisów w oparciu, o które wydano zaskarżone rozstrzygnięcie. Zaznaczył, że podstawę do wydania w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może stanowić ochrona zdrowia lub życia ludzkiego albo zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Zdaniem tego organu, argumentacja wskazana we wniosku inwestora jest zasadna, ponieważ realizacja ww. inwestycji ma bardzo ważne strategiczne znaczenie dla regionu, gdyż jest kluczowa z punktu widzenia gospodarki narodowej, w związku z rosnącym zapotrzebowaniem na energię elektryczną odbiorców kraju oraz koniecznością wywiązania się z zobowiązań na gruncie prawa krajowego i unijnego. Ponadto, za udzieleniem zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości przemawia, zdaniem Wojewody, ważny interes społeczny w postaci korzyści dla mieszkańców regionu w zakresie bezpiecznej i stabilnej sieci elektroenergetycznej, a także ważny interes strony, który przejawia się w terminowości realizacji przedsięwzięcia i w konsekwencji wypełnieniu swoich ustawowych zadań. Według organu odwoławczego inwestor jest przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczym, istnieją zatem przesłanki do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości i nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Poza tym, do zastosowania art. 108 k.p.a., każda z opisanych w nim okoliczności może występować indywidualnie, wobec czego dla wypełnienia dyspozycji określonej w powyższym przepisie wystarczy zaistnienie którejkolwiek z tych przesłanek. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu, zdaniem organu II instancji, zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W okolicznościach omawianej sprawy Wojewoda uznał, że zachodzą podstawy do wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i do nieuwzględnienia wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Taka ocena prawna wniosku wynika z faktu, że uregulowanie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma na celu zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnego i szybkiego zrealizowania inwestycji, bez potrzeby oczekiwania na wynik kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i nie ma do niej zastosowania art. 9 u.g.n. w zakresie wstrzymania jej wykonania. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, w zakresie stwierdzenia, że organ nie zbadał jaki jest rzeczywiście niezbędny obszar zajęcia nieruchomości, Wojewoda wyjaśnił, że to inwestor we wniosku o wydanie decyzji decyduje o przebiegu inwestycji oraz o wielkości terenu niezbędnego dla jej realizacji. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych. Organy administracji mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Uszczuplenie prawa własności nieruchomości, poprzez legalne działania organów władzy publicznej winno być jak najmniejsze, ograniczać się tylko do niezbędnego obszaru zajęcia i następować z poszanowaniem konstytucyjnej ochrony własności. Na powyższą decyzję M. P. i R. P., działający przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, w której zarzucili, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem następujących przepisów: - art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie kwestii ustalenia rzeczywistego terenu podlegającego zajęciu dla prac budowlanych oraz wyznaczającego ograniczenia prawa własności i zaakceptowanie oparcia tych ustaleń przez organy, będących elementem normatywnym decyzji administracyjnej, wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy, wbrew oświadczeniu właściciela gruntu, bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego; - art. 124 u.g.n. poprzez ograniczenie prawa własności na podstawie nieustalonych przesłanek i w błędnym zakresie, nie odpowiadającym terenowi niezbędnemu dla czynności, dla których został wyznaczony; - art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez częściowe wywłaszczenie właściciela gruntu bez prawidłowego sprawdzenia podstaw faktycznych takiego ograniczenia i bez prawidłowego ustalenia jego zakresu. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili nieuwzględnienie przedkładanych w postępowaniu administracyjnym orzekającym organom dowodów z dokumentów, zdjęć i nagrań w zakresie właściwego rozmiaru powierzchni ograniczenia. Skarżący nie zgodzili się ze stwierdzeniem, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaznaczony jest pas wskazany przez uczestnika. W legendzie do planu linia 110 kV oznaczona jest dwiema równoległymi liniami z przekreśleniami, ale bez wskazania odległości faktycznej w terenie, a na mapie m.p.z.p. przebieg linii 110 kV jest zaznaczony również takim samym znakiem, czyli bez podania odległości. Poza tym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nigdzie nie ma podanej przez wnioskodawcę odległości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W replice do odpowiedzi organu na skargę inwestor, działając przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w związku z zarządzeniem Przewodniczącego II Wydziału z dnia 11 lipca 2023 r. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. – zwanej dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że konieczne jest usunięcie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 124 ust. 1a u.g.n. w wypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei ust. 1 art. 124 tej ustawy, do którego odsyła powyższy przepis stanowi, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast w myśl art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może nastąpić, gdy uprzednio została wydana decyzja na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości); wniosek dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego; spełnione zostaną przesłanki z art. 108 k.p.a. (konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, interes społeczny, wyjątkowo ważny interes strony); występuje ważny interes gospodarczy. Należy jednak zaznaczyć, że zaistnienie przesłanek wskazanych w art. 108 k.p.a. oraz przesłanki ważnego interesu gospodarczego, wymienionej w art. 124 ust. 1a) u.g.n. nie wymagają łącznego ich wystąpienia, bowiem zaistnienie jednej z nich uprawnia organ administracyjny do wydania decyzji z art. 124 ust. 1a) u.g.n. Ponadto w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że instytucja prawna przewidziana w art. 124 ust. 1a) u.g.n. ma na celu przyśpieszenie procesu inwestycyjnego, bowiem ustawodawca nie wprowadził wobec decyzji wydanej w oparciu o ww. przepis wymogu ostateczności. Podnosi się, że powyższa regulacja ma na celu zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnego i szybkiego zrealizowania inwestycji, bez potrzeby oczekiwania na wynik kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i nie ma do niej zastosowania art. 9 u.g.n. w zakresie wstrzymania jej wykonania (vide. Wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 15/21). Jak już wspomniano, z brzmienia powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. musi być poprzedzone wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Jej subsydiarny charakter oznacza, że decyzja taka może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy występuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu prawa do nieruchomości. Wyeliminowanie więc z obrotu prawnego decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, oznacza automatycznie konieczność uchylenia późniejszej decyzji o niezwłocznym zajęciu. Stanowisko takie, co do zasady niekwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zajął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 482/17. Powyższy pogląd podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Powyższa kwestia ma przy tym kluczowe znaczenie w sprawie bowiem Sąd z urzędu powziął informację, że w dniu 10 sierpnia 2023 r. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w sprawie sygn. akt II SA/Sz 415/23 uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 21 lipca 2022 r., nr [...], ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na przebudowę istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji M. - N., polegającą na podwieszeniu napowietrznych przewodów linii, a także na jej funkcjonowanie po wybudowaniu, na części nieruchomości w pasie o szerokości 11,5 m, o powierzchni zajęcia nieruchomości – 329 m2. Tym samym nie zachodzi obecnie przesłanka umożliwiająca rozstrzygnięcie decyzją administracyjną w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 124 ust. 1a) u.g.n., albowiem decyzja Starosty [...] z dnia 21 lipca 2022 r., nr [...] [...], została usunięta z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.).