I OSK 2199/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 224/24 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 stycznia 2024 r., znak SKO Gd/3944/23 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 224/24 oddalił skargę P.K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 2 stycznia 2024 r., znak SKO Gd/3944/23, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta Rumii z 17 maja 2023 r., nr 810/2023 o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup leków, pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego oraz transportu rzeczy osobistych. W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono: 1. naruszenie przepisu art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1214; dalej: u.p.s.) przez błędne uznanie, że w sprawie niemożliwym było przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego z powodu braku przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, gdyż skarżący jest osobą schorowaną od dłuższego czasu, zmagającą się z zajęciem komorniczym emerytury, a w sprawie nie wskazano na nowe okoliczności uzasadniające ich ocenę jako przypadku szczególnie uzasadnionego, bez rozważenia [pic]celowości wnioskowanej pomocy z punktu widzenia zasad celów pomocy społecznej, zaś sytuacja majątkowa, finansowa i rodzinna skarżącego jest wyjątkowa i nie jest on w stanie sam jej przezwyciężyć, a zatem istniała przesłanka w postaci szczególnie uzasadnionego przypadku udzielenia pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że o tym czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. decydują indywidualne okoliczności każdej sprawy. Uznanie administracyjne, choć nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. W ocenie skarżącego, analiza materiału dowodowego nie pozwala na bezkrytyczne uznanie, że sytuacja życiowa i materialna skarżącego sprawia, iż nie może mu zostać udzielona pomoc społeczna w postaci specjalnego zasiłku celowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie poddano ocenie, jakie wydatki na codzienne utrzymanie ponosi skarżący i jak wpływają one na jego sytuację bytową. Tymczasem skarżący cierpi na szereg schorzeń, legitymuje się orzeczonym na stałe orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, natomiast z emerytury skarżącego w wysokości 2.974,93 zł, potrącana jest kwota 846,41 zł tytułem egzekucji komorniczej. Po poniesieniu stałych wydatków skarżącemu pozostaje do dyspozycji kwota 280 zł miesięcznie, a nie posiada on żadnych nieruchomości, oszczędności, czy przedmiotów wartościowych. Tak niska kwota powoduje, że skarżący nie jest w stanie samodzielnie się utrzymać, co powoduje, że w jego przypadku zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przyznania pomocy, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego dotyczy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. oraz sprowadza się do tezy o bezpodstawnym oddaleniu skargi, zamiast jej uwzględnienia i uchylenia decyzji organów obu instancji. Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa procesowego, sprowadzający się do wskazania przepisów regulujących treść i zakres rozstrzygnięcia sądu, nie odpowiadają zarzutowi kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podstawą skargi kasacyjnej mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie oddalające lub uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). W konsekwencji, zasadność ewentualnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., przy tak sformułowanym zarzucie, zależy od skuteczności zarzutu naruszenia prawa materialnego, który podlega rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Tak postawiony zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania oznacza też, że w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów pod adresem postępowania dowodowego, oceny materiału dowodowego, nie zakwestionowano przyjętych ustaleń faktycznych. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i określenia, jakie powinno być prawidłowe znaczenie przepisu (w ujęciu teorii klasyfikacyjnej) bądź jaka norma prawna wynika z danego przepisu (w ujęciu teorii derywacyjnej). Zarzut niewłaściwego zastosowania wymaga wykazania braku korelacji między stanem faktycznym a przepisem prawa, związany jest bowiem z kwestią kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. Jak z powyższego wynika, zarzut błędnej wykładni odnosi się nie do okoliczności danego przypadku i kwalifikacji zaistniałych w danej sprawie okoliczności faktycznych, ale do treści normy generalnej i abstrakcyjnej, która stosowana będzie w sprawie indywidualnej. W skardze kasacyjnej nie określono formy naruszenia prawa materialnego. Nawiązanie w treści zarzutu kasacyjnego do okoliczności faktycznych przypadku wskazuje, że zarzut odnoszący się do prawa materialnego dotyczy zastosowania art. 41 pkt 1 u.p.s. i w odniesieniu do tej formy naruszenia może podlegać rozpoznaniu. Przemawia za tym także brzmienie zarzutu i wskazanie, że skarżący kwestionuje przyjęcie, że brak było podstaw do przyznania mu specjalnego zasiłku celowego i stoi na stanowisku, że stan faktyczny uzasadnia uznanie jego przypadku za szczególnie uzasadniony. Tak postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania oznacza jednak, że nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej wykładni art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjętej przez Sąd I instancji. Przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. stanowi, że szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Ze względu na redakcję przepisu, należy zwrócić uwagę na charakter nadany mu przez ustawodawcę, co ma wpływ na sposób stosowania, a w konsekwencji zakres kontroli sądowej. Po pierwsze, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, specjalny zasiłek celowy przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza że nawet przy zaistnieniu przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku organ może zasiłku nie przyznać. Stanowisko to jest uzasadnione brzmieniem przepisu i użytym przez ustawodawcę funktorem "może". Po drugie, przesłanka przyznania specjalnego zasiłku celowego została sformułowana przez posłużenie się zwrotem o charakterze klauzuli generalnej "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zwrot tego rodzaju stanowi skierowany do organu stosującego prawo nakaz dokonania oceny stanu faktycznego przez pryzmat kryterium o charakterze wartościującym, uzasadnieniem przyznania tego rodzaju zasiłku mają być okoliczności szczególne, wyróżniające dany przypadek na tle innych przypadków, w których strony ubiegają się o udzielenie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. O szczególnym charakterze mogą rozstrzygać kwestie podmiotowe, rodzaj potrzeby czy jakiekolwiek inne względy, które na tle innych przypadków będą daną sytuację wyróżniać, dawać podstawę do uznania za krytyczną i kwalifikować do przyznania wsparcia. Katalog tych względów nie został normatywnie wyznaczony, ocena w kategoriach "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy do organów orzekających o przyznaniu pomocy. Kontrola sądu sprowadza się zaś do prawidłowości przeprowadzonej oceny, dopuszczalności zastosowanych kryteriów, spójności i kompletności argumentacji. Decyzja oparta na zasadzie uznania i z powołaniem się na klauzulę generalną nie może mieć charakteru arbitralnego, ale niezależnie od przyznanej organom swobody musi mieścić się w granicach porządku prawnego i jego aksjologii. Stanowisko Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości zastosowania w sprawie art. 41 pkt 1 u.p.s. jest trafne i Naczelny Sąd Administracyjny je podziela. Skarżący wnioskował o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków, pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego oraz kosztów transportu rzeczy osobistych ze względu na przeprowadzkę. Zasiłek celowy nie został mu przyznany ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego osoby samodzielnie gospodarującej, czego nie objęto zarzutami skargi kasacyjnej. Przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku celowego zostały przez organy rozważone z urzędu. W tym zakresie ustalono i przyjęto, że żadna z potrzeb nie odpowiada kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku". Po pierwsze, skarżącemu, po potrąceniu wierzytelności tytułem egzekucji, do dyspozycji pozostaje kwota trzykrotnie przekraczająca kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Po drugie, koszty leków miesięcznie wynoszą ok. 240 zł, a skarżący nie wykazał, aby wniosek dotyczył leczenia bądź leku zaspokajającego nagłą i konieczną potrzebę. Za taką szczególną okoliczność nie uznano też kosztów przeprowadzki, wskazano też, że skarżący jest objęty ubezpieczeniem zdrowotnym i przysługują mu świadczenia z tego tytułu w ramach publicznej służby zdrowia. Sąd I instancji podzielił stanowisko, że w zakresie objętym wnioskiem, potrzeby skarżącego nie wskazują na szczególnie uzasadniony przypadek, nie dotyczą nagłych i ponadstandardowych potrzeb, nie uznał też argumentów podanych przez organy za arbitralne i niemożliwe do zaakceptowania. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej nie dostarcza podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji. Pełnomocnik skarżącego dokonuje wyliczenia wydatków ponoszonych przez skarżącego, w tym kosztów leczenia, i podaje, że po ich poniesieniu skarżącemu pozostaje na utrzymania niewielka kwota, w związku z czym musi on dokonywać wyboru, czy zakupić leki, czy wyżywienie. Z argumentacji tej wynika bezsporne trudna sytuacja finansowa skarżącego, nie wynika jednak, że istnieje konieczna do zaspokojenia, konkretna potrzeba w zakresie zakupu określonego leku. W swej argumentacji skarżący nie wskazuje na nagłą i konieczną potrzebę, nie określa też, na czym polegał ówcześnie szczególny charakter jego sytuacji, na czym polegało leczenie stomatologiczne, o którym była mowa we wniosku i dlaczego zaspokojenie tej potrzeby nie było dopuszczalne w zakresie posiadanego ubezpieczenia. Argumentacji zarzutu naruszenia art. 41 pkt 1 u.p.s. przez wadliwe przyjęcie, że nie ma podstaw do uznania, że w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający przyznanie specjalnego zasiłku celowego, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku celowego jest zaistnienie zdarzeń o wyjątkowym charakterze. Jest to konsekwencją uwzględnienia w pierwszej kolejności potrzeb dużej liczby uprawnionych do środków z pomocy społecznej oraz ograniczonych środków podlegających podziałowi między wszystkich uprawnionych. Przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do wnioskowania o zasiłek celowy powoduje, że osoba ubiegająca się o uzyskanie pomocy, aby uzyskać specjalny zasiłek celowy, musi znaleźć się w sytuacji, którą organ może, w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego, ocenić jako nieprzewidywalną, drastyczną i nagłą, która wymaga doraźnej pomocy. W orzecznictwie podkreśla się, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Musi to być zatem przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest dotkliwe w skutkach. Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym. Nie negując trudnej sytuacji życiowej skarżącego, na którą składają się liczne problemy zdrowotne, obciążenia dochodu oraz brak wsparcia ze strony rodziny, podkreślić należy, że te okoliczności, jakkolwiek uzasadniające poszukiwanie przez skarżącego wsparcia, nie wskazują na wyjątkowość sytuacji, w jakiej skarżący się znalazł ani w porównaniu z innymi ubiegającymi się o świadczenia z pomocy społecznej, ani ze względu na gwałtowne wystąpienie nieprzewidywalnych zdarzeń życiowych. Specjalny zasiłek celowy, który może być przyznany bez względu na dochód, ma charakter szczególny i może być przyznany wyłącznie w ekstraordynaryjnych sytuacjach (zob. wyrok NSA z 28 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1399/24). Jest to konsekwencją konieczności rozdysponowania ograniczonych środków z pomocy społecznej pomiędzy wszystkich uprawnionych i występujących o wsparcie. Przekroczenie kryterium dochodowego powoduje zatem, że uprawnienie do domagania się przyznania środków z pomocy społecznej musi łączyć się z nagłą potrzebą zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sytuacja skarżącego została prawidłowo oceniona, jako niespełniająca tych warunków. Stan zdrowia skarżącego nie pogorszył się, jest osoba schorowaną od dłuższego czasu, nie doszło także do zmiany i pogorszenia możliwości finansowych skarżącego. Zakup leków przyjmowanych stale, konieczność sfinansowania zaplanowanej przeprowadzki nie stanowią okoliczności, które można uznać za uzasadniające udzielenie pomocy społecznej w ramach szczególnie uzasadnionego przypadku. Wskazania wymaga, że pomoc społeczna, z uwagi na ograniczone środki, nie zaspokaja wszystkich uzasadnionych potrzeb osób znajdujących się w trudnej sytuacji i występujących o udzielenie wsparcia. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.