I OSK 2065/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt VIII SA/Wa 206/24 w sprawie ze skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 29 grudnia 2023 r. znak SKO.PS.4111.781.3677.2023 w przedmiocie zasiłku stałego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu na rzecz J.F. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Wyrokiem z 16 maja 2024 r. VIII SA/Wa 206/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.F. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej: organ, SKO) z 29 grudnia 2023 r. nr SKO.PS.4111.781.3677.2023 w przedmiocie zasiłku stałego (k. 17, 30-32 akt sądowych). W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zrzucając naruszenie: 1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (dalej ups), co w konsekwencji doprowadziło do wydania nieprawidłowej decyzji określającej zasiłek stały za miesiąc listopad 2023 r. w kwocie o 92,04 złotych mniejszej od należnego; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa) przez uchybienie nakazowi całościowego zbadania istoty sprawy, z jednoczesnym uwzględnieniem interesu strony i interesu społecznego, a nadto pominięcie przy ocenie całokształtu okoliczności sprawy trudnej sytuacji osobistej i majątkowej, na którą skarżący powoływał się w toku postępowania. W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, 3. zasądzenie wynagrodzenia tytułem pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, które to wynagrodzenie nie zostało w żadnej części uiszczone. Skarżący nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy (k. 37-39). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej ppsa), ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ups zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Definicję kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej zawiera art. 8 ust. 1 pkt 1 ups (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji SKO), w myśl którego jest to dochód, który nie przekracza kwoty 776 zł. Przepis art. 8 ust. 3 ups określa w jaki sposób należy ustalić dochód osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej. Za dochód uważa się zatem sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej Stosownie do art. 106 ust. 5 ups: "Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.". Przywołany przepis zawiera regulację szczególną, w stosunku do przewidzianej w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa) możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazany przepis ustawy o pomocy społecznej stwarza możliwość zmiany (uchylenia) decyzji bez zgody strony zarówno wtedy, gdy jest to dla niej korzystne, jak i wówczas, gdy jest to niekorzystne. W regulacji art. 106 ust. 5 ups mieszczą się przypadki obligatoryjnej i fakultatywnej weryfikacji decyzji. Wśród przesłanek obligatoryjnych wymieniono: zmianę przepisów prawa, zmianę sytuacji osobistej albo dochodowej strony, jak również pobranie nienależnego świadczenia. Przyczyną fakultatywnych działań organu prowadzących do uchylenia lub zmiany decyzji są okoliczności wymienione w art. 11, art. 12, i art. 107 ust. 5 ups, do których można m.in. zaliczyć brak współdziałania świadczeniobiorcy z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej czy odmowę złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Pomimo, że są to działania fakultatywne, organ powinien je podejmować, mając zwłaszcza na uwadze ograniczone środki pomocy społecznej. Nie można przyznać racji skarżącemu kasacyjnie, że organ administracyjny, ustalając w decyzji z 29 grudnia 2023 r. wysokość zasiłku stałego w zmienionej wysokości od 1 grudnia 2023 r., uczynił to nieprawidłowo, bo doprowadził do wydania nieprawidłowej decyzji określającej zasiłek stały za miesiąc listopad 2023 r. w kwocie o 92,04 złotych mniejszej od należnego, a Sąd I instancji w sposób dorozumiany nieprawidłowo zaakceptował to stanowisko. Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, decyzją Prezydenta Miasta Radomia z 23 listopada 2023 r. zmieniono decyzję z 30 października 2018 r. w sprawie przyznania skarżącemu kasacyjnie zasiłku stałego w części dotyczącej wysokości świadczenia w ten sposób, że od 1 grudnia 2023 r. zmieniono wysokość zasiłku stałego na kwotę 319,46 zł miesięcznie. Na mocy decyzji prezydenta Miasta Radomia z 18 listopada 2023 r. nr DDM.6410.003762.23441.2023.AJ, stronie został przyznany dodatek mieszkaniowy w nowej kwocie w wysokości 240,70 zł. Organ I instancji wskazał, że wysokość zasiłku stałego w przypadku osoby prowadzącej samodzielnie gospodarstwo domowe jest różnicą między kwotą 776 zł (kryterium dochodowe), a dochodem tej osoby (tj. 456,54 zł – zasiłek pielęgnacyjny i dodatek mieszkaniowy) i wynosi od 1 grudnia 2023 r. 319,46 zł. SKO decyzją z 29 grudnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę słusznie uznał, że organ prawidłowo zmienił przyznane uprzednio świadczenie w trybie art. 106 ust. 5 ups. Organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że dodatek mieszkaniowy otrzymywany przez skarżącego stanowi jego dochód, który należy uwzględnić dla potrzeb ustalenia wysokości zasiłku stałego, ponieważ dochód z tego tytułu nie został wymieniony w art. 8 ust. 4 ustawy. Niezasadny pozostaje także zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 ups. Przypomnieć należy, że przepisy art. 8 ust. 3 ups wyraźnie definiują, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ups). Dochód z tytułu dodatku mieszkaniowego nie został wymieniony w przepisach art. 8 ust. 4 ups określających dochody, które nie podlegają wliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 ups. Katalog wyłączeń zawarty w przepisie art. 8 ust. 4 ma charakter taksatywny (zamknięty, wyczerpujący), a skoro nie ujęto w nim dodatku mieszkaniowego, to jako niewymieniony - podlega wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zasiłek stały, w nowej, prawidłowej wysokości tj. w kwocie 319,46 zł został prawidłowo ustalony od 1 grudnia 2023 r., a nie jak błędnie wskazuje skarżący kasacyjnie, pomniejszony w listopadzie 2023 r. Powyższe wynikało z faktu, że wysokość dodatku mieszkaniowego uległa zmianie od 1 listopada 2023 r. o kwotę 92,04 zł (z 332,74 zł na 240,70 zł) i przekraczała 10% kryterium dochodowego (tj. kwotę 776 zł). Wobec tego różnica między kryterium dochodowym, a dochodem skarżącego wyniosła 319,46 zł (776 zł- 456,54 zł), co stanowi wysokość przyznanego zasiłku stałego. Zasadnie zatem organy orzekające uznały, że pomniejszony kwotowo zasiłek stały (w stosunku do wcześniej przysługującego) przysługuje skarżącemu od grudnia 2023 r. Nie mógł być w związku z powyższym uwzględniony zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Skarżący kasacyjnie upatruje bowiem naruszenia przepisów postępowania na uchybieniu nakazowi całościowego zbadania istoty sprawy, z jednoczesnym uwzględnieniem interesu strony i interesu społecznego, a nadto pominięcie przy ocenie całokształtu okoliczności sprawy trudnej sytuacji osobistej i majątkowej, na którą skarżący kasacyjnie powoływał się w toku postępowania. Decyzja w przedmiocie zasiłku stałego nie jest jednak decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego, ponieważ kryteria przyznawania są ściśle określone, a zatem zasiłek stały przysługuje wówczas, gdy przesłanki wskazane w art. 37 ust. 1 ups zostały spełnione i przyznawany jest w wysokości wskazanej w art. 37 ust. 2 i 3 ups, a więc w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 776 zł miesięcznie. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 ppsa. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej skarżącego nie było podstaw do zasądzenia na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zwrot taki przysługuje wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej (art. 203 ppsa), co uzasadnia oddalenie złożonego wniosku.