II SA/Kr 657/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 marca 2025 r., znak WI.VI.7821.1.6.2023.DSk w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala. Decyzją Starosty Wadowickiego nr 8/2022 z 30 grudnia 2022 r., znak: NBZ.6740.7.16.2022 o zezwolono na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa i przebudowa drogi gminnej nr [...] w km od 0+085,50 do 0+572,90 wraz z budową infrastruktury towarzyszącej oraz rozbiórką i budową kolidującej infrastruktury w ramach zadania: "Budowa chodnika przy drodze gminnej dla przysiółka "R. w miejscowości S." w gminie S., powiat w. , województwo małopolskie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. H., który przede wszystkim podniósł, że planowana inwestycja pozbawi go jedynego dostępu do drogi publicznej. Ponadto miał wątpliwości, dlaczego chodnik nie może być poprowadzony po drugiej stronie drogi. Skarżący zarzucił też bezpodstawne ograniczenie jego prawa własności oraz brak jakichkolwiek konsultacji, które poprzedzałyby wydanie decyzji. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda Małopolski wydał decyzję z dnia 14 marca 2025 r. znak sprawy: WI-VI.7821.1.6.2023.DSk, w której: l. uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się na stronie 1, w wierszach od 23 do 45, licząc od góry strony, oraz na stronie 2 w wierszach od 1 do 9, o treści: "Projektowana inwestycja planowana jest do realizacji na terenie województwa małopolskiego, w powiecie w. w gminie S., w miejscowości S., na niżej wymienionych działkach ewidencyjnych, które znajdują się: 1. między liniami rozgraniczającymi teren w granicach rozbudowywanego pasa drogowego drogi gminnej (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i jest przeznaczona pod drogę): jednostka ewidencyjna [...], S. , obręb ewidencyjny[...] S. : [...] ([...] [...] (3. [...] (36 5, [...]), [...] [...] [...], [...]) 2. w terenie objętym obowiązkiem budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: jednostka ewidencyjna [...] S. , obręb ewidencyjny: [...] S. : [...],[...], 3. w terenie objętym obowiązkiem przebudowy zjazdów, zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i posiada dotychczasowe przeznaczenie, a jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem): jednostka ewidencyjna [...], S. , obręb ewidencyjny: [...] S. : [...] 4. w terenie objętym obowiązkiem przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi – przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i posiada dotychczasowe przeznaczenie, a jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem): jednostka ewidencyjna [...], S. , obręb ewidencyjny: [...] S. : [...]" i w tym zakresie orzekł: "Projektowana inwestycja planowana jest do realizacji na terenie województwa małopolskiego, w powiecie w. , w gminie S., w miejscowości S., na niżej wymienionych działkach ewidencyjnych, które znajdują się: 1. między liniami rozgraniczającymi teren w granicach rozbudowywanego pasa drogowego drogi gminnej, zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i jest przeznaczona pod drogę): - jednostka ewidencyjna [...], S. , obręb ewidencyjny [...] S. : [...] [...]), [...] [...] [...], [...]), [...] ([...]), 2. w terenie objętym obowiązkiem budowy sieci uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: - jednostka ewidencyjna [...], S. , obręb ewidencyjny [...] S. : [...],[...], 3. w terenie objętym obowiązkiem przebudowy zjazdów, zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i posiada dotychczasowe przeznaczenie, a jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem): - jednostka ewidencyjna [...], S. , obręb ewidencyjny [...] S. : [...] 4. w terenie objętym obowiązkiem i terminem rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i posiada dotychczasowe przeznaczenie, a jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem): - jednostka ewidencyjna [...], S. , obręb ewidencyjny [...] S. : [...], [...] - rozbiórka sieci teletechnicznej, - jednostka ewidencyjna [...], S. , obręb ewidencyjny [...] S. : [...], [...] [...] [...] rozbiórka rowu otwartego nr [...] wraz z wylotem." II. uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się na stronie 2, w wierszach od 14 do 22, licząc od góry strony, o treści: "- nakładam na inwestora nw. obowiązki: a) budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu na działkach wymienionych w punkcie 2 niniejszej decyzji, b) przebudowy zjazdów na działkach wymienionych w punkcie 3 niniejszej decyzji, c) przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, na działkach wymienionych w punkcie 4 niniejszej decyzji, - zezwalam na wykonanie ww. obowiązków i jednocześnie określam ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, o których mowa w powyższych punktach 2-4 niniejszej decyzji," i w tym zakresie orzekł: "- nakładam na inwestora nw. obowiązki: a) budowy sieci uzbrojenia terenu w obszarze niezbędnym dla realizacji inwestycji na działkach nr: [...], [...] -jednostka ewidencyjna [...] S. , obręb ewidencyjny [...] S. , b) przebudowy zjazdów w obszarze niezbędnym dla realizacji inwestycji na działkach nr (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i posiada dotychczasowe przeznaczenie, a jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem): [...] [...] - jednostka ewidencyjna [...] S. , obręb ewidencyjny [...] S. , c) rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania w obszarze niezbędnym dla realizacji inwestycji na działkach nr (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i posiada dotychczasowe przeznaczenie, a jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem): [...], [...], [...] ([...] - jednostka ewidencyjna [...] S. , obręb ewidencyjny [...] S. , - zezwalam na wykonanie ww. obowiązków i jednocześnie określam ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, o których mowa w powyższych punktach a), b), c)." III. uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się na stronie 2: - w wierszach od 34 do 36, licząc od góry strony, o treści: "Załącznik Nr 1 zawierający mapę w skali 1:500 (rys. ZRiD-01) z proponowanym, przebiegiem drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu (w 4 egzemplarzach)," - oraz w wierszach od 42 do 44, licząc od góry strony, o treści: "Załącznik Nr 3 - projekt budowlany w skład, którego wchodzą – projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz załączniki.", i w tym zakresie orzekł odpowiednio: - w miejscu uchylenia w wierszach od 34 do 36, licząc od góry strony: "Załącznik Nr 1.N. - mapa w skali 1:500 z proponowanym przebiegiem drogi, stanowiąca integralną część decyzji Wojewody Małopolskiego, znak: Wl- VI.7821.1.6.2023.DSk", - w miejscu uchylenia w wierszach od 42 do 44, licząc od góry strony: "Załącznik Nr 3 - projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz załączniki wraz z załącznikami Nr 2.N., Nr 3.N., Nr 4.N., Nr 5.N. - zamienne strony tytułowe i zamienna część graficzna projektu zagospodarowania terenu (mapa) oraz oświadczenia i zaświadczenia projektantów i projektantów sprawdzających, stanowiące integralną część decyzji Wojewody Małopolskiego, znak: WI-VI.7821.1.6.2023.DSk."; IV. uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się na stronie 7, w wierszach 1 do 7, licząc od góry strony, o treści: "B. Zakres inwestycji w obszarze objętym obowiązkiem budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia Rozbiórka i budowa sieci teletechnicznej (odcinek w ramach obowiązku przebudowy sieci uzbrojenia terenu). Odc. roboczy A-B km. od 0+025,05 do 0+040,14. Całkowita długość: 27,78m. C. Zakres inwestycji w obszarze objętym obowiązkiem przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych:", i w tym zakresie orzekł: "B. Zakres inwestycji w obszarze objętym obowiązkiem budowy sieci uzbrojenia: Budowa sieci teletechnicznej. Ode. roboczy A-B km. od 0+025,05 do 0+040,14. Całkowita długość: 27,78 m. C. Zakres inwestycji w obszarze objętym obowiązkiem rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania: Rozbiórka sieci teletechnicznej." V. uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się: - na stronie 8, w wierszach 5 do 7, licząc od góry strony, zapis o treści: "Linie rozgraniczające teren, określają powierzchnię terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji i zostały uwidocznione w Załączniku Nr 1 do niniejszej decyzji, tj. na mapie przedstawiającej proponowany przebieg w skali 1:500.", - oraz na stronie 10, w wierszu 45 licząc od góry strony, zapis o treści: "pokazanych na Załączniku Nr 1", i w tym zakresie orzekł odpowiednio: - w miejscu uchylenia na stronie 8, w wierszach 5 do 7, licząc od góry strony: "Linie rozgraniczające teren inwestycji, określające powierzchnię terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji, zostały uwidocznione na mapie w skali 1:500 z proponowanym przebiegiem drogi stanowiącej załącznik nr 1.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego, znak: WI-VI.7821.1.6.2023.DSk."; - w miejscu uchylenia na stronie 10, w wierszu 45 licząc od góry strony: "pokazanych na załączniku Nr 1.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego, znak: Wl- VI.7821.1.6.2023.DSk." VI. uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się na stronie 13, w wierszach od 40 do 50, licząc od góry strony oraz na stronie 14, w wierszach od 1 do 19, licząc od góry strony, o treści: "5. Ustala się obowiązek budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, zgodnie z przepisem art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e specustawy - na nw. działkach pokazanych w Załączniku Nr 1 do niniejszej decyzji (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem padano numer działki przed podziałem, w nawiasie podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i posiada dotychczasowe przeznaczenie, a jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem): jednostka ewidencyjna [...], S. , obręb ewidencyjny[...] S. : [...],[...] 6.Ustala się obowiązek przebudowy zjazdów, zgodnie z przepisem art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy - na nw. obszarach pokazanych w Załączniku Nr 1 do niniejszej decyzji (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi – przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i posiada dotychczasowe przeznaczenie, a jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem): jednostka ewidencyjna [...], S. , obręb ewidencyjny: [...] S. : [...] 7. Ustala się obowiązek przebudowy urządzeń wodnych, zgodnie z przepisem art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy - na nw. obszarach pokazanych w Załączniku Nr 1 do niniejszej decyzji (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i posiada dotychczasowe przeznaczenie, a jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem): jednostka ewidencyjna [...], S. , obręb ewidencyjny: [...] S. : [...]([...] 8. Zezwala się na wykonanie ww. obowiązków (opisanych w ww. punktach od 5 do 7) i jednocześnie określa się ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości objętych obowiązkami wskazanymi w punktach od 5 do 7", i w tym zakresie orzekł: "5. Ustala się obowiązek budowy sieci uzbrojenia terenu, zgodnie z przepisem art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - na nw. działkach pokazanych w Załączniku Nr 1.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego, znak: WI-VI.7821.1.6.2023.DSk: - jednostka ewidencyjna [...] S. , obręb ewidencyjny [...] S. : [...],[...]; 6. Ustala się obowiązek przebudowy zjazdów, zgodnie z przepisem art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h ww. ustawy - na nw. działkach pokazanych w Załączniku Nr 1.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego, znak: WI-VI.7821.1.6.2023.DSk (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i posiada dotychczasowe przeznaczenie, a jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem): - jednostka ewidencyjna [...] S. , obręb ewidencyjny [...] S. : [...] 7. Ustala się obowiązek i termin rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, zgodnie z przepisem art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c ww. ustawy - na nw. działkach pokazanych w Załączniku Nr 1.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego, znak: WI-VI.7821.1.6.2023.DSk (w odniesieniu do nieruchomości, które podlegają podziałowi - przed nawiasem podano numer działki przed podziałem, w nawiasie podano numer działki, która powstaje w wyniku zatwierdzenia podziału i posiada dotychczasowe przeznaczenie, a jej część zostaje objęta ww. obowiązkiem): - jednostka ewidencyjna [...], S. , obręb ewidencyjny [...] S. : [...], [...] - rozbiórka sieci teletechnicznej; - jednostka ewidencyjna [...], S. , obręb ewidencyjny [...] S. : [...], [...] ([...] - rozbiórka rowu otwartego nr 2 wraz z wylotem." 8. Zezwala się na wykonanie ww. obowiązków (opisanych w ww. punktach od 5 do 7) i jednocześnie określa się ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości objętych obowiązkami wskazanymi w punktach od 5 do 7". VII. uchylił zaskarżoną decyzję w części jej załącznika Nr 1, tj. mapy w skali 1:500 (rys. ZRiD-01) z proponowanym przebiegiem drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącym uzbrojeniem terenu, i w tym zakresie orzekł o nowym załączniku Nr 1.N., tj. mapie w skali 1:500 z proponowanym przebiegiem drogi, która stanowi integralną część niniejszej decyzji Wojewody Małopolskiego, znak: WI-N/1.7821.1.6.2023.DSk; VIII. uchylił zaskarżoną decyzję w części jej załącznika Nr 3, w zakresie: • części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu w skali 1:500 składającej się z jednego arkusza (Nr rys. Z-02), • strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu i strony tytułowej projektu architektoniczno-budowlanego i w tym zakresie orzekł o zatwierdzeniu: • załącznika Nr 2.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego składającego się z zamiennej części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu w skali 1:500 w jednym arkuszu (Nr rys. Z-02), • załącznika Nr 3.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego składającego się z zamiennej strony tytułowej projektu zagospodarowania terenu oraz zamiennej strony tytułowej projektu architektoniczno-budowlanego (łącznie 2 karty), • załącznika Nr 4.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego składającego się z oświadczenia projektantów i projektantów sprawdzających opracowujących projekt zagospodarowania i projekt architektoniczno-budowlany (łącznie 9 kart), • załącznika Nr 5.N. do decyzji Wojewody Małopolskiego składającego się z zaświadczeń o wpisie do właściwej izby inżynierów budownictwa dla projektantów i projektantów sprawdzających opracowujących projekt zagospodarowania terenu (łącznie 15 kart). IX. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał proces uzupełnienia akt sprawy (wymiana korespondencji z inwestorem) i wskazał, że orzeczenie reformatoryjne dotyczy zagadnień formalno-prawnych, toteż nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się do zarzutu odwołania, w którym zakwestionowano poprawność przeprowadzonej procedury poprzedzającej wydanie decyzji i brak należytego informowania stron, organ odwoławczy inwestor uzyskał konieczne opinie i decyzje administracyjne, do wniosku dołączono konieczne załączniki. Projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez uprawnione osoby. Skarżącemu skutecznie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zgłoszone przez niego uwagi zostały przekazane inwestorowi, który udzielił na nie odpowiedzi. Skarżący zarzucił, że nie przeprowadzono należytych konsultacji społecznych co do przebiegu drogi. Tymczasem z jego punktu widzenia zasadne byłoby przeprowadzenie chodnika po drugiej strony drogi, gdzie są nieużytki i co dodatkowo zabezpieczyłoby brzeg płynącej u dołu rzeki i zabezpieczyło jezdnię przed skutkami erozyjnymi. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że przepisy specustawy nie nakładają na inwestora obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i ulega niekiedy ograniczeniom, np. wynikającym ze specustawy. Organy nie mogą dokonać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi, a ich zadanie polega na zbadaniu, czy wywłaszczenie nieruchomości jest bezwzględnie konieczne i nie doprowadzi do nadmiernej ingerencji w prawo własności. W tym aspekcie wskazano, że teren zajęty pod projektowaną inwestycję stanowi 14,66% działki skarżącego, co oznacza, że przyjęto minimalne zajęcie terenu związane z koniecznością wykonania odwodnienia w postaci koryta otwartego wraz z umocnieniem geokratą (płytami ażurowymi). Skarżący wskazał, że przy przedmiotowej drodze gminnej parkowany był samochód przy dojeździe do posesji, o czym świadczą schody łączące nieruchomość z drogą. Planowana inwestycja bezpośrednio wpłynie na obecnie istniejący i użytkowany jedyny dostęp do posesji. Nie jest prawdą, że działka skarżącego ma dostęp do drogi z innej strony. Organ odwoławczy odparł, że z analizy mapy wynika, że działka skarżącego nie jest powiązana z drogą gminną poprzez zjazd. Tymczasem zarządca drogi rozbudowując drogę nie ma obowiązku budowy zjazdów do każdej sąsiadującej z drogą nieruchomości, która nie posiada zjazdu. Obowiązek przebudowy zjazdów dotyczy wyłącznie zjazdów istniejących w sensie prawnym. W odpowiedzi na zarzut, że gmina do tej pory nie umożliwiła doprowadzenia podstawowych mediów, Wojewoda wyjaśnił, że zarzut dotyczy okresu przed złożeniem wniosku, a organ nie ma prawa weryfikować czynności dokonanych przez inwestora przed złożeniem wniosku. Następnie organ wyjaśnił, że inwestor dokonuje samodzielnie wyboru najkorzystniejszych rozwiązań lokalizacyjnych i nie jest związany ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Odpowiedzialność za kształt inwestycji spoczywa na projektancie, a organ bada projekt tylko pod kątem zgodności z przepisami, natomiast rozwiązania techniczne nie podlegają kontroli. Podsumowując organ stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż jego interes prawny został ograniczony w sposób niedopuszczalny lub niezgodny z prawem. W skardze na powyższą decyzję zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 11d ust. 1 ust. 5 specustawy drogowej w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez zatwierdzenie inwestycji drogowej niezapewniającej poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej; 2. art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji skutkującej wywłaszczeniem skarżącego z działki [...], podczas gdy możliwa była realizacja inwestycji drogowej bez takiego wywłaszczenia oraz zatwierdzenie inwestycji drogowej skutkującej odcięciem nieruchomości skarżącego od dotychczasowego dostępu do drogi publicznej bez zapewnienia alternatywnych rozwiązań; II. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 7 b, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie rzetelnego postępowania dowodowego dotyczącego stanu faktycznego oraz prawnego nieruchomości w zakresie dostępu do drogi publicznej, pozbawienia dostępu do drogi publicznej oraz nieuwzględnienie interesu prawnego właściciela nieruchomości w zakresie dostępu do drogi publicznej i zagospodarowania nieruchomości, a także wydanie decyzji z naruszeniem zasady adekwatności i proporcjonalności. W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji w całości, względnie w części dotyczącej działki [...] i wydzielonych z niej działek [...] i [...], ewentualnie o stwierdzenie nieważności tych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została podjęta z pominięciem istotnej okoliczności, że działka [...] posiadała dostęp do drogi publicznej (bez urządzonego zjazdu) od strony realizowanej inwestycji i nie posiadała innego dostępu do drogi publicznej, gdyż droga gruntowa biegnąca w pobliżu tej działki od strony południowej nie jest drogą publiczną i nie jest na niej ustanowiona żadna służebność. Bez znaczenia zdaniem skarżącego jest fakt, że nieruchomość nie miała urządzonego zjazdu. Istotne jest natomiast, że sporna inwestycja wykluczyła możliwość urządzenia takiego zjazdu. Wywłaszczona działka została bowiem zabetonowana kratami wzmacniającymi skarpę i urządzeniami chodnika, odcinając działkę skarżącego od drogi publicznej. Zdaniem skarżącego możliwe jest zlokalizowanie chodnika po drugiej stronie drogi, co nie naruszałoby prawa własności skarżącego i nie ingerowałoby w dostęp do drogi publicznej. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162), zwana dalej specustawą drogową. Powołana wyżej ustawa, co wprost wynika z art. 1 ust. 1 określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1376), a także organy właściwe w tych sprawach. Ustawa ta zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg publicznych w Polsce, celem jej uchwalenia było uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy lub przebudowy dróg publicznych, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a co za tym idzie usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Podkreślić również należy, że użyte przez ustawodawcę w powołanym już art. 1 ust. 1 specustawy drogowej szerokie pojęcie "inwestycji w zakresie dróg publicznych", odnosi się do zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 marca 2021 r., II SA/Gd 831/20). Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Elementy składowe tej decyzji określa art. 11f ust. 1 ustawy, wskazując, że decyzja ta powinna zawierać m.in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; zatwierdzenie podziału nieruchomości, podlegających wywłaszczeniu pod drogi; oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; ustalenia dotyczące określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, w związku z realizacją obowiązków objętych decyzją. Dodatkowo, decyzją tą zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Podkreślenia wymaga również, że decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy drogowej jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym, gdyż jak wynika z art. 11e ustawy, zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie można uzależniać od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w przywołanym wyżej art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Wyżej opisane reguły postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zostały przez organ zachowane, a zarzuty skargi, podnoszone już wcześniej w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący zarzucał, że chodnik powinien znaleźć się po drugiej stronie drogi, co ograniczyłoby ingerencję w prawo własności skarżącego. Przedstawił argumentację świadczącą jego zdaniem o racjonalności alternatywnego rozwiązania. W odpowiedzi należy wskazać, że w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy drogowej organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają zatem kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Procedujące w tym postępowaniu organy administracji publicznej nie są także uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny, co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze (por. wyrok NSA z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 711/20; WSA w Rzeszowie z 23 marca 2021 r., II SA/Rz 228/21; wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 866/19; wyrok WSA w Olsztynie z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 41/19; wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 988/18). Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty skarżącego dotyczące rzekomego pozbawienia go dostępu do drogi publicznej. Jak słusznie wyjaśnił organ, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 889 ze zm.) zasadą jest, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl zaś art. 29 ust. 2 cyt. ustawy, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" należy rozumieć stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1447/20, z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1067/19). W konsekwencji sama możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej jest niewystarczająca dla uznania, że ma ona dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd publiczny, czy indywidualny (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 301/19). Z ustaleń organów, a także z twierdzeń skarżącego wynika jednak, że działka skarżącego nigdy nie posiadała nawet faktycznego zjazdu do drogi publicznej, nie mówiąc już o legalnie usankcjonowanym zjeździe. Nie jest zatem prawdą, że – jak twierdzono w skardze – inwestycja drogowa odcięła nieruchomość skarżącego od drogi publicznej. Fakt, że skarżący miał wcześniej możliwość parkowania pojazdu przy drodze, nie oznacza, że projektant miał obowiązek przy projektowaniu drogi zachować tą możliwość. Jeżeli zaś chodzi o połączenie działki skarżącego z drogą publiczną należy wyjaśnić, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej nie może być poczytywana jako okazja do regulacji wszelkich aspektów związanych z dostępem do drogi publicznej. Skoro skarżący do tej pory nie zadbał o legalny dostęp do takiej drogi, jego roszczenie o stworzenie takiego dojazdu względem inwestora, nie ma żadnych podstaw prawnych i nie świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji. Wychodząc poza zarzuty skargi, Sąd ocenił, że zawarty w aktach organu I instancji zebrany w sprawie obszerny materiał dowodowy, w postaci dokumentacji projektowej, mapy z proponowanym przebiegiem drogi, map z projektami podziału nieruchomości, projektu budowlanego, uzgodnień i decyzji administracyjnych oraz wypisów z rejestru gruntów potwierdzał, że organ I instancji był przygotowany merytorycznie w zakresie niezbędnym do załatwienia przedmiotowej sprawy. Bezzasadne zatem okazały się zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów materialnych, w szczególności art. 11d ust. 1 i 5 oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji, zaskarżona decyzja nie naruszyła bowiem prawnie chronionych praw skarżącego. Oddaleniu podlegały również zarzuty naruszenia art. 7, art. 7b, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W opinii Sądu organy przeprowadziły rzetelne postępowanie dowodowe, czego dowodem były chociażby liczne wystąpienia do inwestora dokonywane na etapie postępowania odwoławczego, które doprowadziły do częściowej modyfikacji rozstrzygnięcia organu I instancji. W kwestii zaś dotyczącej działki skarżącego, ustalenia organów są bezsporne, strony spierały się wyłącznie o kształt inwestycji w istniejącym stanie faktycznym. W postępowaniu odwoławczym uchybienia w projekcie budowlanym i innych przedłożonych przez inwestora dokumentach zostały usunięte. Należy tu zdecydowanie podkreślić, że prowadząc postępowanie odwoławcze organ nie może ograniczać się jedynie do kontroli legalności zaskarżonej decyzji (jak czyni to sąd administracyjny rozpoznający skargę), a prowadzi ponowne merytoryczne postępowanie rozpoznawcze. Zatem organ odwoławczy był uprawniony, a nawet zobowiązany, do podjęcia przedsięwziętych w sprawie licznych kroków skierowanych do organu I instancji i inwestora, mających na celu usunięcie wad projektu. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy zastosował możliwości przewidziane w art. 136 K.p.a., poprzez wielokrotne wzywanie organu I instancji i inwestora do uzupełniania projektu i innych dokumentów stanowiących materiał dowodowy. Organ odwoławczy nie przekroczył przy tym zakresu sprawy administracyjnej wyznaczonego przez decyzję organu I instancji. Poprawienie i uzupełnienie projektu budowlanego, do którego doprowadził organ odwoławczy, zostało prawidłowo przeprowadzone w ramach dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie i skutkowało częściową zmianą rozstrzygnięcia organu I instancji. Podsumowując, kontrolowana decyzja czyni zadość przepisom prawa, w tym w szczególności wymogom określonym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Zawiera bowiem wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz wskazanie nieruchomości, na których ustalono obowiązek przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu i przebudowy dróg innych kategorii, a także oznaczenie nieruchomości, dla których ograniczono sposób korzystania. Ponadto ww. decyzją zatwierdzono projekt budowlany oraz ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz warunki wynikające z potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także określono termin wydania nieruchomości, zgodnie z art. 16 ust. 2 tej ustawy. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę orzekając jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.