III SA/Po 521/25

Dnia 18 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Sędzia WSA Marek Sachajko (sprawozdawca) Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2025 roku sprawy ze skargi Rady Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia 9 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie uchwały budżetowej na rok 2025 I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] na rzecz Powiatu [...] kwotę 780,- (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Powiatu Średzkiego uchwałą nr XIV/102/2025 z dnia 27 maja 2025 r., na podstawie art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 107, 1907), art. 211, art. 212, art. 214 pkt 1, art. 215, art. 235, art. 236, art. 237 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm.) uchwaliła: "§ 1. W uchwale nr VIII/71/2024 Rady Powiatu Średzkiego z dnia 17 grudnia 2024 roku w sprawie uchwały budżetowej na 2025 rok, zmienionej uchwałą nr 158/2025 Zarządu Powiatu Średzkiego z dnia 4 lutego 2025 roku, uchwałą nr XI/86/2025 Rady Powiatu Średzkiego z dnia 25 lutego 2025 roku, uchwałą nr 172/2025 Zarządu Powiatu Średzkiego z dnia 4 marca 2025 roku, uchwałą nr 182/2025 Zarządu Powiatu Średzkiego z dnia 18 marca 2025 roku, uchwałą nr XII/90/2025 Rady Powiatu Średzkiego z dnia 25 marca 2025 roku, uchwałą nr 198/2025 Zarządu Powiatu Średzkiego z dnia 8 kwietnia 2025 roku, uchwałą nr XIII/95/2025 Rady Powiatu Średzkiego z dnia 29 kwietnia 2025 roku, uchwałą nr 205/2025 Zarządu Powiatu Średzkiego z dnia 6 maja 2025 roku, uchwałą nr 221/2025 Zarządu Powiatu Średzkiego z dnia 20 maja 2025 roku, wprowadza się następujące zmiany: 1. w § 1 ust. 1 zwiększa się dochody budżetu powiatu o kwotę - 4 251 378,88 zł do kwoty -147 757 445,56 zł zwiększa się dochody bieżące o kwotę - 223 531,46 zł do kwoty - 106 859 195,80 zł zwiększa się dochody majątkowe o kwotę - 4 027 847,42 zł do kwoty - 40 898 249,76 zł 2. w § 1 ust. 2 pkt 4 zwiększa się dotacje i środki na finansowanie wydatków na realizację zadań finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych o kwotę - 213 531,46 zł do kwoty - 3 226 874,40 zł 3. w § 2 ust. 1 zwiększa się wydatki budżetu powiatu o kwotę - 4 251 378,88 zł do kwoty -148 595 922,45 zł zwiększa się wydatki bieżące o kwotę - 223 531,46 zł do kwoty - 108 273 739,14 zł zwiększa się wydatki majątkowe o kwotę - 4 027 847,42 zł do kwoty - 40 322 183,31 zł 4. w § 2 ust. 2 pkt 4 zwiększa się wydatki finansowane z dotacji i środków na finansowanie wydatków na realizację zadań finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych o kwotę - 413 531,46 zł do kwoty - 5 544 026,60 zł 5. § 5 ust. 5 otrzymuje brzmienie: "Ustala się plan finansowy Funduszu Rozwoju Dróg: 1) dochody - 4 027 847,42 zł, 2) przychody - 4 076 027,12 zł, 3) wydatki - 8 103 874,54 zł, zgodnie z załącznikiem nr 14." § 2. Po dokonanych zmianach, o których mowa w § 1 niniejszej uchwały załączniki nr 1, 2, 4, 8 i 14 otrzymują brzmienie zgodnie z załącznikami nr 1, 2, 3, 4 i 5. § 3. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu Średzkiego. § 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego." Po dokonaniu kontroli powyższej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu uchwałą nr 13.808.2025 z dnia 9 lipca 2025 r., na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 7) w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107, z późn. zm.), 1. Stwierdziło nieważność uchwały Nr XIV/102/2025 Rady Powiatu Średzkiego z dnia 27 maja 2025 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwały budżetowej na 2025 rok, w części obejmującej załącznik Nr 2 pn. "Zmiany w planie wydatków dla Powiatu Średzkiego na 2025 rok" w zakresie zwiększenia planu wydatków o 10.000,00 zł to jest z kwoty 45.945,00 zł do kwoty 55.945,00 zł, w dziale 853 - "Pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej", rozdziale 85395 - "Pozostała działalność", § 4300 - "Zakup usług pozostałych". II. Ustaliło zastępczo budżet Powiatu Średzkiego, w ten sposób, że: w załączniku Nr 2 pn. "Zmiany w planie wydatków dla Powiatu Średzkiego na 2025 rok" ustaliło plan wydatków: w dziale 758 - "Różne rozliczenia", rozdziale 75818 - "Rezerwy ogólne i celowe", § 4810 - "Rezerwy" w kwocie 510.000,00 zł (zwiększenie o kwotę 10.000,00 zł), w dziale 853 - "Pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej", rozdziale 85395 - "Pozostała działalność", § 4300 - "Zakup usług pozostałych" w kwocie 45.945,00 zł (zmniejszenie o kwotę 10.000,00 zł), w § 8 ust. 1 ustalono kwotę rezerwy ogólnej w wysokości 285.000,00 zł. W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO w Poznaniu wskazało, że uchwałą nr XIV/102/2025 z dnia 27 maja 2025 r. Rada Powiatu Średzkiego, powołując się na art. 12 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 211, art. 212, art. 214 pkt 1, art. 215, art. 235, art. 236, art. 237 ustawy o finansach publicznych, dokonała zmiany budżetu na 2025 rok. Kolegium Izby uchwałą Nr 11.740.2025 z dnia 11 czerwca 2025 r. wskazało, iż ww. uchwała Nr XIV/102/2025 Rady Powiatu Średzkiego z dnia 27 maja 2025 r. zmieniająca uchwałę w sprawie uchwały budżetowej na 2025 rok, została podjęta z naruszeniem przepisów prawa i wezwało Radę Powiatu do usunięcia nieprawidłowości, w terminie do dnia 8 lipca 2025 r., w sposób wskazany w uzasadnieniu do uchwały pod rygorem skutków określonych w art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Termin rozpatrzenia sprawy został wyznaczony na dzień 9 lipca 2025 r. W uchwale Kolegium wskazało, że w załączniku Nr 2 do uchwały pn. "Zmiany w planie wydatków dla Powiatu Średzkiego na 2025 rok", w dziale 853 - "Pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej", rozdziale 85395 - "Pozostała działalność", § 4300 - "Zakup usług pozostałych" plan wydatków zwiększono o 10.000,00 zł, to jest z kwoty 45.945,00 zł do kwoty 55.945,00 zł. Z dołączonego do uchwały uzasadnienia wynikało, że: ,.zwiększenie wydatków Starostwa Powiatowego o kwotę 10 000 zł (rozdział 85395) z przeznaczeniem na usługi związane ze stwierdzaniem zgonu i jego przyczyn oraz organizację przewozu zwłok osób zmarłych w miejscach publicznych do zakładów medycyny sądowej i prosektorium". W uzasadnieniu uchwały Kolegium wskazało, że stosownie do art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, z późn. zm.) jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Z kolei, zgodnie z art. 216 ww. ustawy wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych- w odrębnych przepisach, a w szczególności na: zadania własne jednostek samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami jednostkom samorządu terytorialnego. Przepis ten wskazuje na ścisłe powiązanie wydatku budżetowego z finansowaniem zadania publicznego, które zostało określone w odrębnym przepisie. Legalność wydatku budżetowego należy zatem ocenić w kontekście zadań jednostki samorządu terytorialnego określonych przepisami prawa. Stosownie do art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2024 r. poz. 576, z późn. zm.) zgon i jego przyczyna powinny być ustalone przez: lekarza leczącego chorego w ostatniej chorobie albo kierownika zespołu ratownictwa medycznego, jeżeli zgon nastąpił w trakcie akcji medycznej. W razie niemożności dopełnienia przepisu ust. 1, stwierdzenie zgonu i jego przyczyny powinno nastąpić w drodze oględzin, dokonywanych przez lekarza lub w razie jego braku przez inną osobę powołaną do tej czynności przez właściwego starostę przy czym koszty tych oględzin i wystawionego świadectwa nie mogą obciążać rodziny zmarłego. Ponadto, zasady pokrywania kosztów stwierdzania zgonu określa § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 3 sierpnia 1961 r. w sprawie stwierdzania zgonu i jego przyczyny (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 202). Przepis ten stanowi, że wydatki związane z wypłatą wynagrodzeń za ustalenie tożsamości zwłok, dokonanie oględzin, przeprowadzenie wywiadu, zapoznanie się z dokumentacją lekarską, wystawienie karty zgonu oraz wydatki związane ze zwrotem kosztów przejazdu pokrywają właściwe do spraw zdrowia i opieki społecznej organy prezydiów powiatowych (miejskich w miastach stanowiących powiaty miejskie, dzielnicowych w miastach wyłączonych z województw) rad narodowych. Przytoczone wyżej przepisy nie mogą znaleźć obecnie zastosowania, gdyż odnoszą się do powiatów, które w ówczesnych strukturach podziału administracyjnego państwa, stanowiły administrację rządową. W ocenie Kolegium Izby, w aktualnym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do ujęcia w budżetach powiatów wydatków na świadczenia usług związanych ze stwierdzaniem zgonu i jego przyczyn oraz organizację przewozu zwłok osób zmarłych w miejscach publicznych do zakładów medycyny sądowej i prosektorium. W związku z powyższym Kolegium wskazało na potrzebę dokonania zmian w planie wydatków w dziale 853, rozdziale 85395, § 4300 i zaniechanie planowania wydatków z budżetu powiatu na świadczenie wyżej opisanych usług. W dniu 1 lipca 2025 r. została doręczona uchwała Rady Powiatu Średzkiego Nr XV/112/2025 z dnia 24 czerwca 2025 r. zmieniająca uchwałę w sprawie uchwały budżetowej na 2025 rok. Z treści jej postanowień wynika, że Rada nie dokonała zmian w zakresie finansowania zakupu usług związanych ze stwierdzeniem zgonu i jego przyczyn oraz organizację przewozu zwłok osób zmarłych w miejscach publicznych do zakładów medycyny sądowej i prosektorium. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium Izby na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych stwierdziło nieważność przedmiotowej uchwały w części objętej wskazaniem z dnia 11 czerwca 2025 r., w sposób określony w pkt I sentencji oraz na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych ustaliło zastępczo budżet Powiatu Średzkiego na 2025 rok, w sposób określony w pkt II sentencji, poprzez uchylenie zakwestionowanych wydatków w kwocie 10.000,00 zł i zwiększenie kwoty rezerwy ogólnej o tę kwotę. W skardze do WSA w Poznaniu Rada Powiatu Średzkiego wniosła o stwierdzenie nieważności w całości powyższej uchwały Kolegium RIO. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych; - art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez uznanie, że przepisy te nie mogą być zastosowane do ujęcia w budżetach powiatów wydatków na świadczenie usług związanych ze stwierdzaniem zgonu i jego przyczyn oraz organizację przewozu zwłok osób zmarłych w miejscach publicznych do zakładów medycyny sądowej i prosektorium. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W ocenie Sądu zaskarżony akt nadzoru - uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] nr [...] z dnia 9 lipca 2025 r. (wydana na podstawie na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 7) w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107, z późn. zm.) naruszała przepisy prawa. W myśl art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zdaniem Sądu nie było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności uchwały Nr XIV/102/2025 Rady Powiatu Średzkiego z dnia 27 maja 2025 r. zmieniającej uchwałę w sprawie uchwały budżetowej na 2025 rok, w części obejmującej załącznik Nr 2 pn. "Zmiany w planie wydatków dla Powiatu Średzkiego na 2025 rok" w zakresie zwiększenia planu wydatków o 10.000,00 zł to jest z kwoty 45.945,00 zł do kwoty 55.945,00 zł, w dziale 853 - "Pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej", rozdziale 85395 - "Pozostała działalność", § 4300 - "Zakup usług pozostałych". W załączniku Nr 2 do uchwały pn. "Zmiany w planie wydatków dla Powiatu Średzkiego na 2025 rok", w dziale 853 - "Pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej", rozdziale 85395 - "Pozostała działalność", § 4300 - "Zakup usług pozostałych" plan wydatków zwiększono o 10.000,00 zł, to jest z kwoty 45.945,00 zł do kwoty 55.945,00 zł. Z dołączonego do uchwały uzasadnienia wynikało, że: "zwiększenie wydatków Starostwa Powiatowego o kwotę 10 000 zł (rozdział 85395) z przeznaczeniem na usługi związane ze stwierdzaniem zgonu i jego przyczyn oraz organizację przewozu zwłok osób zmarłych w miejscach publicznych do zakładów medycyny sądowej i prosektorium". Wskazać należy, że jak wynika z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, z późn. zm.; dalej: u.f.p.) jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Ustawodawca w art. 39 u.f.p. wprowadza obowiązek odpowiedniego klasyfikowania dochodów publicznych, wydatków publicznych, przychodów, rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, co jest realizowane poprzez klasyfikację budżetową. Klasyfikacja ta ma powszechne zastosowanie we wszystkich jednostkach sektora finansów publicznych. Jest jednym z rozwiązań normatywnych umożliwiających realizację zasady przejrzystości publicznej gospodarki finansowej oraz szczegółowości. Klasyfikacja budżetowa stanowi system norm prawnych obowiązujących na równi z innymi przepisami prawa finansowego, a klasyfikowanie zdarzeń to stosowanie uprzednio dobranych norm wyrażonych w formie podziałek klasyfikacyjnych. Oznacza to podział dochodów publicznych, wydatków publicznych, przychodów, rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych według ustalonych kryteriów podmiotowych, przedmiotowych i rodzajowych (por. G. Michalczuk [w:] Finanse publiczne. Komentarz, red. J. M. Salachna, M. Tyniewicki, Warszawa 2024, art. 39). Szczegółowo problematykę tę normuje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 513 ze zm.), wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 39 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Z kolei, zgodnie z art. 216 ww. ustawy wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na: 1) zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, 2) zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami jednostkom samorządu terytorialnego. Przepis ten wskazuje na ścisłe powiązanie wydatku budżetowego z finansowaniem zadania publicznego, które zostało określone w odrębnym przepisie. Legalność wydatku budżetowego należy zatem ocenić w kontekście zadań jednostki samorządu terytorialnego określonych przepisami prawa. Aktualny pozostaje pogląd składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2009 r. (sygn. akt II GPS 7/08, opubl. ONSAiWSA z 2009 r. Nr 3, poz. 51), że uchwała budżetowa powiatu jest planem dochodów i wydatków powiatu. Nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy zobowiązań wobec osób trzecich. Na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2024 r. poz. 576, z późn. zm.) zgon i jego przyczyna powinny być ustalone przez: lekarza leczącego chorego w ostatniej chorobie albo kierownika zespołu ratownictwa medycznego, jeżeli zgon nastąpił w trakcie akcji medycznej. W razie niemożności dopełnienia przepisu ust. 1, stwierdzenie zgonu i jego przyczyny powinno nastąpić w drodze oględzin, dokonywanych przez lekarza lub w razie jego braku przez inną osobę powołaną do tej czynności przez właściwego starostę przy czym koszty tych oględzin i wystawionego świadectwa nie mogą obciążać rodziny zmarłego. Podkreślić też należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 nadzór nad przestrzeganiem przepisów niniejszej ustawy oraz przepisów wykonawczych do ustawy sprawują starostowie, wójtowie, burmistrzowie (prezydenci miast) oraz właściwi miejscowo inspektorzy sanitarni. Zasady pokrywania kosztów stwierdzania zgonu określone zostały w § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 3 sierpnia 1961 r. w sprawie stwierdzania zgonu i jego przyczyny (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 202). Przepis ten stanowi, że wydatki związane z wypłatą wynagrodzeń za ustalenie tożsamości zwłok, dokonanie oględzin, przeprowadzenie wywiadu, zapoznanie się z dokumentacją lekarską, wystawienie karty zgonu oraz wydatki związane ze zwrotem kosztów przejazdu pokrywają właściwe do spraw zdrowia i opieki społecznej organy prezydiów powiatowych (miejskich w miastach stanowiących powiaty miejskie, dzielnicowych w miastach wyłączonych z województw) rad narodowych. Kolegium RIO w [...] prawidłowo wskazało, że przytoczone wyżej przepisy nie mogą znaleźć obecnie zastosowania, gdyż odnoszą się do jednostek, które w ówczesnych strukturach podziału administracyjnego państwa, stanowiły administrację rządową. W ocenie Kolegium Izby, w aktualnym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do ujęcia w budżetach powiatów wydatków na świadczenia usług związanych ze stwierdzaniem zgonu i jego przyczyn oraz organizację przewozu zwłok osób zmarłych w miejscach publicznych do zakładów medycyny sądowej i prosektorium. Zdaniem Sądu takie stanowisko jest niezasadne. Wskazać należy, że zgodnie z art. 164 Konstytucji RP podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina (ust. 1), która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (ust. 3). Ponadto trzeba zwrócić uwagę na zasadę domniemania kompetencji (art. 163 Konstytucji RP) stanowiącą, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Zadania powiatów prawodawca definiuje w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W ustawie tej wyliczenie rodzajów zadań powiatu jest wprawdzie enumeratywne, ale doprecyzowanie ich zakresu nastąpiło poprzez sformułowanie, że chodzi o takie ich kategorie, które mają charakter ponadgminny. Ponadto z art. 4 ust. 2 u.s.p. wynika, że do zadań powiatu należy także zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Przy czym ustawa o samorządzie powiatowym nie określa wprost, które z zadań wykonywanych przez powiat są jego zadaniami własnymi (J. M. Salachna, M. Tyniewicki [w:] M. J. Kuklo, E. Lotko, G. Michalczuk, A. Ostrowska, S. Presnarowicz, P. Woltanowski, U. K. Zawadzka-Pąk, J. M. Salachna, M. Tyniewicki, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2024, art. 216). Właściwość powiatu do realizacji zadań własnych dotyczyć może tylko lokalnych zadań o charakterze ponadgminnym i zadania te muszą wyraźnie wynikać z przepisów ustaw prawa materialnego (M. Masternak-Kubiak [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. M. Haczkowska, Warszawa 2014, art. 166. Zgodzić należy się ze stanowiskiem strony skarżącej, że zadanie wskazane w art. 11 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych należy uznać za zadanie wskazane w katalogu zadań własnych powiatu określonych w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym przepisem powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie: 1) edukacji publicznej; 2) promocji i ochrony zdrowia; 3) pomocy społecznej; 3a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej; 4) polityki prorodzinnej; 5) wspierania osób niepełnosprawnych; 5a) polityki senioralnej; 6) transportu zbiorowego i dróg publicznych; 7) kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; 8) kultury fizycznej i turystyki; 9) geodezji, kartografii i katastru; 10) gospodarki nieruchomościami; 11) administracji architektoniczno-budowlanej; 12) gospodarki wodnej; 13) ochrony środowiska i przyrody; 14) rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego; 15) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli; 16) ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego magazynu przeciwpowodziowego, przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, a także ochrony ludności i obrony cywilnej; 17) przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy; 18) ochrony praw konsumenta; 19) utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych; 20) obronności; 21) promocji powiatu; 22) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie; 23) działalności w zakresie telekomunikacji. Powyżej przedstawione zadania własne powiatu, zawarte w art. 4 ust. 1 powyższej ustawy stanowią zadania własne powiatu w rozumieniu art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. W kontrolowanej judykacyjnie sprawie dotyczy to ponadgminnych zadań własnych powiatu dotyczących ochrony zdrowia, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Do tych zadań niewątpliwie ująć należy usługi związane ze stwierdzaniem zgonu i jego przyczyn oraz organizację przewozu zwłok osób zmarłych w miejscach publicznych do zakładów medycyny sądowej i prosektorium. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stwierdzenie zgonu winno nastąpić przez lekarza powołanego przez właściwego starostę. Wykładnia systemowa wskazuje zatem dodatkowo, że to powiat jest organem samorządu terytorialnego, który winien zajmować się powyższymi kwestiami jako zadaniami własnymi. Ustawodawca wskazuje bowiem na określony organ, który ma zajmować się regulowaną problematyką (organem tym jest starosta). Skoro starosta powołuje lekarza stwierdzającego zgon danej osoby to również dalszy proces dotyczący przewozu jej zwłok winien być wykonywany w ramach kompetencji tego samego organu (tj. starosty). Brak jest podstaw systemowych do rozdzielania tych funkcji między różne jednostki samorządu terytorialnego, albo między samorząd terytorialny a terenowe organy administracji rządowej (np. wojewodę). Z tego względu należało uznać, że w budżecie powiatu należy uwzględniać wydatki dotyczące pokrycia kosztów stwierdzenia zgonu przez właściwego starostę. Taka regulacja jest przy tym zgodna z art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz z art. 216 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Sąd podziela w tym miejscu pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2025 r. (sygn. akt II SA/Go 608/24; od którego to wyroku NSA wyrokiem z 29 października 2025 r. oddalił skargę kasacyjną, sygn. akt II GSK 667/25) wskazujący, że "samodzielność samorządu terytorialnego podlega z mocy Konstytucji RP ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), zaś działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Praktyczny wymiar ochrony samodzielności polegać będzie na wnikliwej kontroli podejmowanych wobec organów jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygnięć nadzorczych. Organ nadzoru winien mieć także na uwadze zasadę ogólną prawa administracyjnego, jaką jest zasada proporcjonalności. Z zasady tej wynika, że ingerując w samodzielność prawną samorządu terytorialnego organ nadzoru winien czynić to rozsądnie i racjonalnie, zachowując odpowiednie proporcje pomiędzy celem jego działania, a ostrością użytych środków. Organ nadzoru nie powinien zatem, wydając rozstrzygnięcia nadzorcze, poprzez skomplikowane zabiegi w zakresie wykładni przepisów, doprowadzać do nadmiernej ingerencji w wewnętrzne sprawy jednostki samorządu terytorialnego ( ... ). Tym bardziej, iż zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z 12 września 2017 r., II OSK 2884/16)". Mając na uwadze powyższe rozważania na podstawie art. 148 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium RIO w [...]. W pkt 2 sentencji wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] na rzecz Powiatu Średzkiego kwotę 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.