II SA/Rz 763/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr SKO.415.18.2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - skargę oddala - Przedmiotem skargi P. S. (dalej: "Skarżącego") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: SKO, "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 14 kwietnia 2022 r. nr SKO.415.18.2022, wydana w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 28 czerwca 2021 r. [...] S.A. z/s w [...] (dalej: "Spółka") zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie "telekomunikacyjnego obiektu budowlanego" na działce nr [...] w [...]. Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił uwzględnienia wniosku Spółki argumentując, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Uwzględniając odwołanie Inwestora, decyzją z 22 października 2021 r. nr SKO.415.95.2021 SKO uchyliło ww. rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na – jak podał w rozstrzygnięciu – budowie telekomunikacyjnego obiektu budowlanego sieci [...] nr [...], na działce nr [...] w [...]. Organ I instancji podał, że planowana inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.", bowiem stanowi realizację publicznego urządzenia mającego za zadanie zapewnienie łączności publicznej. Na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem ustalenie lokalizacji inwestycji odbywa się w drodze decyzji. Mając na uwadze powyższe oraz wobec stwierdzenia kompletności wniosku i zgodności inwestycji z przepisami u.p.z.p., obowiązkiem organu było uwzględnienie wniosku inwestora. Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez szereg stron postępowania, decyzją z 14 kwietnia 2022 r. nr SKO.415.18.2022 Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. Podzielając w całości stanowisko Organu I instancji Kolegium podniosło, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 18 u.g.n. i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. W sprawie nie występuje oddziaływanie planowanej inwestycji na środowisko w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.). W toku postępowania środowiskowego zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z [...] maja 2021 r. o umorzeniu postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań ustalono bowiem, że inwestycja Spółki nie stanowi przedsięwzięcia należącego do grupy mogących znacząco oddziaływań na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm.). Stąd jego realizacja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływana na środowisko. Wobec zaś ustalenia, że decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, obowiązkiem Organu I instancji było uwzględnienie wniosku inwestora. Niezależnie od powyższego Kolegium podniosło, że Organ I instancji zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Wprawdzie krąg stron poinformowanych na piśmie o prowadzonym postępowaniu został ustalony nieprawidłowo w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), zamiast na podstawie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.". Niemniej uchybienie to nie miało w ocenie Organu odwoławczego wpływu na wynik sprawy, ponieważ Wójt Gminy [...] informował społeczeństwo o podejmowanych działaniach w drodze stosownych obwieszczeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, P. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji. Zdaniem skarżącego, wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania przez Organ I instancji nie powinno zostać zakwalifikowane przez Organ odwoławczy jako naruszenie przepisów postępowania o charakterze nieistotnym i nie mającym wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł, że stwierdzone uchybienie nie mogło zostać sanowane poprzez sam fakt dokonywania publicznych obwieszczeń w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna, została przez WSA oddalona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja SKO wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie telekomunikacyjnego obiektu budowlanego sieci telefonii komórkowej na działce o nr [...] w miejscowości [...]. Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie koncentruje się na kwestii naruszenia przez Organy obu instancji przepisu art. 10 K.p.a. wyrażającego na gruncie postępowania administracyjnego zasadę czynnego udziału w czynnościach procesowych podejmowanych przez organ w ramach procesu jurysdykcyjnego. Przyjdzie tu przypomnieć, że w myśl art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na gruncie tej regulacji procesowej podnosi się w orzecznictwie, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r. o sygn. III OSK 6816/21, LEX). Nie można mieć wątpliwości co do tego, że skarżący w toku postępowania administracyjnego, na żadnym z jego kluczowych etapów, nie został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Z przekazanych do Sądu akt sprawy administracyjnej wynika bowiem, że podaniem z dnia 28 czerwca 2021 r. Spółka [...] S.A. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie : telekomunikacyjnego obiektu budowlanego sieci [...] w miejscowości [...] na działce o nr [...]. Wobec tak złożonego wniosku Organ I instancji w drodze obwieszczenia z dnia 10 sierpnia 2021 r. działając na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie i jednoznacznie powiadomił strony postępowania o jego wszczęciu, przedmiocie jak również wyjaśnił, że każdy kto ma w tym interes prawny może w terminie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia w/w obwieszczenia od dnia 11 sierpnia 2021 r. do dnia 25 sierpnia 2021 r. zapoznać się z dokumentami złożonymi wraz z wnioskiem w budynku Urzędu Gminy [...]. Wobec wypełnienia obowiązku obwieszczenia zawiadamiającego o rozpoczęciu się procesu, Skarżący mógł podjąć działania w celu aktywnego w nim uczestniczenia (np. przeglądania akt). Kolejnego obwieszczenia informującego o możliwości zapoznania się z wydaną przez Wójta decyzją odmowną od dnia 31 sierpnia do 14 września 2021 r., dokonano pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. Następnie Wójt w drodze obwieszczenia z dnia 13 grudnia 2021 r. zawiadomił strony postępowania o ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Spółki [...] S.A. oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją od dnia 14 grudnia 2021 r. do dnia 28 grudnia 2021 r. w godzinach pracy urzędu. Natomiast 17 stycznia 2022 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz w/w Spółki, która została doręczona właścicielom działek o nr [...] w obr. [...] oraz pełnomocnikowi inwestora. Zawiadomienie o wydaniu decyzji Wójta zostało poddane procedurze obwieszczenia z dnia 17 stycznia 2022 r. wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy, tablicy ogłoszeń w pobliżu miejsca inwestycji, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości [...]. W aktach znajduje się pismo skierowane do Sołtysa Wsi [...] zawierające prośbę Organu o podanie do publicznej wiadomości, a także w sposób zwyczajowo przyjęty obwieszczenia, o wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dniu 14 lutego 2022 r. wpłynęło do Urzędu Gminy [...] pismo P. S., sprecyzowane jako odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...]. Odwołanie to zostało przez SKO rozpoznane mocą zaskarżonej do Sądu decyzji z dnia 14 kwietnia 2022 r. znak SKO 415.18.2022. Doręczenie w/w decyzji SKO skarżącemu nastąpiło na podstawie art. 44 § 1 – 4 K.p.a. na skutek przewidzianego tam domniemania zapoznania się z treścią pisma (pierwsze awizowania przesyłki 20 kwietnia 2022 r., drugie awizowanie 28 kwietnia 2022 r., zwrot przesyłki 5 maja 2022 r.). Analiza akt sprawy świadczy o tym, że Wójt a także SKO nie dopuścili się naruszenia przepisów gwarantujących stronom postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego czynnego w nim udziału, skoro o wszczęciu postępowania, o jego kontynuowaniu po wydaniu kasacyjnej decyzji przez Kolegium jak również o samych decyzjach Strona skarżąca była informowana zgodnie z obowiązującymi przepisami u.p.z.p. Skarżący winien zauważyć, że w zakończonym postępowaniu, co należy przypomnieć dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego, obowiązywał szczególny sposób informowania stron o istotnych dla niego zdarzeniach. Stanowi on istotne odstępstwo od ogólnych reguł obowiązujących na gruncie K.p.a. przewidujących doręczanie pism wszystkim stronom postępowania. Otóż w myśl art. 53 ust. 1 u.p.z.p. : o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Przytoczony przepis został powołany w decyzji SKO w celu wyjaśnienia sytuacji prawnej strony. Artykuł 53 ust. 1 u.p.z.p. jest przepisem szczególnym o jakim mowa w art. 49 § 1 K.p.a.: Jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 49 § 2 K.p.a.). W komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podkreśla się, iż zacytowana regulacja, z uwagi na potencjalną "masowość" postępowania administracyjnego w zakresie podmiotowym, ma na celu uproszczenie procedury wydawania decyzji lokalizacyjnej. Powyższe odnosi się do stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. (ustalonych przy użyciu pojęcia interesu prawnego), nie odnosi się zaś do samych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego – w tym wypadku, z uwagi na konieczność zachowania szczególnych gwarancji proceduralnych wobec podmiotów w największym stopniu dotkniętych postępowaniem i których prawnorzeczowe uprawnienie do korzystania z nieruchomości zostanie w największym stopniu naruszone, istnieje wymóg zawiadomienia na piśmie (zob. I. Zachariasz, R. Suwaj [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, Warszawa 2023, art. 53). Przepis art. 53 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się jedynie pojęciem "zawiadamiania", a nie "doręczenia", to jednak kontekst tego przepisu pozwala przyjąć, że skutkiem prawidłowego zawiadomienia w tym trybie jest fikcja doręczenia pisma. Samo zawiadomienie nie polega więc na fizycznym doręczeniu np. decyzji lub zapoznaniu się z jej treścią, lecz jest komunikatem o jej wydaniu (tak M. Kotulski, Glosa do wyroku WSA z dnia 14 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 572/12, Samorząd Terytorialny 2013 r., nr 11, s. 88-92). Sąd po dokładnym przeanalizowaniu przekazanej dokumentacji nie miał wątpliwości co do tego, że art. 53 ust. 1 u.p.z.p. został prawidłowo zinterpretowany jak i zastosowany przez orzekające Organy, w tym przede wszystkim przez Wójta Gminy [...]. Zebrane dowody potwierdzają bowiem, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak również zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zostały poddane procedurze obwieszczenia, tak aby o związanych z tym faktach miał szanse dowiedzieć się najszerszy krąg potencjalnie zainteresowanych. W ten sposób podmioty będące stronami postępowania miały możliwość wzięcia udziału w postępowaniu, czyli m.in. wglądu w akta, składania wniosków dowodów itp. Swój udział w postępowaniu zaznaczył skarżący, który złożył odwołanie merytorycznie rozpoznane przez SKO. Wypada tu dodać, iż przepisy K.p.a., nie przewidują wydawania przez organ odrębnego aktu potwierdzającego wobec określonego podmiotu przysługujący mu status strony. Wobec jednoznacznie brzmiącego przepisu art. 53 ust. 1 u.p.z.p. skarżący nie mógł skutecznie wymagać, aby podobnie jak inwestorowi jak i dysponentom prawnym nieruchomości inwestowanej były doręczane na piśmie zawiadomienia o wszczęciu jak i o zakończeniu postępowania. Skarżący będąc właściciel działek o nr [...] (zob. pismo P. S. adresowane do SKO z dnia 18 marca 2022 r., s. 3) nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego przez Spółkę (wymienione działki P. S. nie sąsiadują bezpośredni z terenem inwestycji w postaci działki nr [...]). Zawiadamianie stron w drodze obwieszczeń o wszczęciu postępowania, wydanych w postępowaniu aktach, nie można traktować jako prób sanacji jakiegokolwiek błędu organu; stosowanie się organu do obowiązujących przepisów nie jest bowiem żadną postacią wadliwości wymagającej działań "uzdrawiających". Reasumując, żadne z istotnych uprawnień procesowych skarżącego nie zostało naruszone przez Organy obu instancji, zaś ich działania odpowiadały szczególnej procederze informowania stron o przebiegu postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jaką przewiduje art. 49 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Decyzje wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki. Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.