II SA/Kr 572/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 24 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J.M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy Liszki decyzją z 17 listopada 2010 r., nr PP.7331-005/10 ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [....] 2016A na części działki nr [....] w Liszkach wraz z przyłączem energetycznym". Odwołania od ww. decyzji złożyli osobnymi pismami z [....] .11. 2010 r. - J.M. oraz z 26.11. 2010 r. - A.S. Decyzją z 23 marca 2011 r., znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 października 2011 r., II SA/Kr 859/11 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Sąd wskazał, iż w aktach sprawy brak jest informacji o tym, kiedy nastąpiło obwieszczenie Wójta Gminy Liszki o wydaniu decyzji z 17 listopada 2010 r., wobec powyższego - tj. bez uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie - nie można jednoznacznie stwierdzić czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Nadto Sąd wskazał, że zgodnie z powszechnie akceptowanym stanowiskiem orzecznictwa , stanowiącym pewną fikcję prawną doręczenie w drodze publicznego ogłoszenia określone w art. 49 kpa jest dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, w związku z czym nie ma znaczenie dla biegu terminu do odwołania data powzięcia wiadomości o wydanym postanowieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z 24 lutego 2012 r., znak: [....] , na podstawie art. 134 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania J.M. oraz A.S. . W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 30 stycznia 2012 r. przedłożono fotokopię obwieszczenia Wójta Gminy Liszki z 17 listopada 2010 r. zawiadamiającego o wydaniu decyzji z dnia 17 listopada 2010 r., znak: PP.73310-05/10. Na obwieszczeniu widnieje adnotacja podpisana przez mgr inż. M.K. - podinspektora ds. planowania przestrzennego, z której wynika, że obwieszczenie było wywieszone na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy Liszki od dnia 17 listopada 2010 r. Wobec powyższego zgodnie z art. 49 kpa w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że zaskarżona decyzja organu I instancji została doręczona stronom innym niż inwestor oraz właściciele nieruchomości, na których jest planowana przedmiotowa inwestycja, w dniu 1 grudnia 2010 r., tj. we środę. Stosownie do treści art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ podkreślił, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych, jak też z przyczyn przedmiotowych. Do pierwszej grupy zaliczyć trzeba przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji, bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W grupie przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym wymienić należy przede wszystkim brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie środków odwoławczych. Odwołanie od decyzji - zgodnie z art. 129 § 2 kpa składa się w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Odwołania J.M. oraz A.S. zostały złożone przed formalnym doręczeniem im zaskarżonej decyzji organu I instancji, która została doręczona po upływie 14 dni od obwieszczenia, czyli w rozpatrywanym przypadku 1 grudnia 2010 r. J.M. złożył odwołanie 29 listopada 2010 r., a A.S. w dniu 26 listopada 2010 r., a więc zanim rozpoczął się formalnie bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg w dniu następującym po dniu, w którym stronie doręczono decyzję. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Wydanie decyzji przez organ drugiej instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.M. domagając się uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 134 w zw. z art. 49 kpa w powiązaniu z art. 53 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu poprzez wadliwe przyjęcie, iż termin do wniesienia odwołania powinien zaczynać swój bieg po upływie 14 dni od dokonania publicznego ogłoszenia. W uzasadnieniu skarżący odwołał się poglądu wyrażonego w orzeczeniu NSA z 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 45/10 gdzie stwierdzono, iż błędna była interpretacja Sądu I instancji dotycząca art. 49 kpa wskazująca, że czternastodniowego terminu wskazanego w art. 49 kpa nie należy obliczać od pierwszego dnia, w którym nastąpiło zamieszczenie na tablicy ogłoszeń wskazanego powyżej obwieszczenia. W świetle powyższego decyzja z chwilą ogłoszenia weszła do obiegu prawnego, a ostateczny (nie pierwszy) termin do wniesienia odwołania musiał być liczony od ostatniego dnia jej publicznego ogłoszenia. Nie do zaakceptowania jest stanowisko organu, iż termin do wniesienia odwołania zaczyna swój bieg po 14 dniach od publicznego ogłoszenia albowiem byłoby to sprzeczne z intencją ustawodawcy. Zdaniem organu od momentu publicznego ogłoszenia strona ma aż 28 dni na złożenie odwołania. Ponadto nawet organ nie wskazał, kiedy inwestor oraz właściciel nieruchomości otrzymali decyzję (weszła ona do obiegu prawnego). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. oceniając po raz kolejny prawidłowość wniesionych przez skarżącego J.M. i A.S. odwołań od decyzji Wójt Gminy Liszki z 17 listopada 2010 r., nr [....] , którą ustalono z wniosku [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [....] 2016A na części działki nr [....] w Liszkach wraz z przyłączem energetycznym" nie zwróciło uwagi na brak w ww. decyzji - która dla innych stron postępowania niż inwestor i właściciele terenu objętego przedmiotowa inwestycją jest doręczenia ze skutkiem prawnym w trybie art. 49 kpa - odpowiedniego pouczenia. Pouczenie takie jest wymagane zgodnie z treścią art. 107 §1 kpa, który stanowi, że oprócz innych wskazanych w nim wymagań decyzja powinna zawierać: " pouczenie , czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie". Jak natomiast wynika z przedłożonej do akt administracyjnych sprawy ww. decyzji Wójta Gm. Liszki z 17. 11. 2010 r. zawiera ona jedynie pouczenie, wskazujące, że: "stronom przysługuje odwołanie do SKO w K. ul[....] , za pośrednictwem Wójta Gminy Liszki w terminie 14 dni od daty jej doręczenia." W tej sytuacji, nawet jeżeli w obwieszczeniu powołano art. 49 kpa informując, że "zawiadomienie o wydaniu przedmiotowej decyzji z 17.11. 2010 r. następuje zgodnie z art. 49 kpa i art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", to w ocenie Sądu nie jest to wystarczające gdyż organ powinien przytoczyć treść art. 49 kpa. Brak ten nie może szkodzić stronie, ponieważ prowadzi także do naruszenia dwóch zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. zasady udzielania informacji (art. 9 kpa) ora zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa). Zgodne z zasadą z art. 9 organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie i praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym , aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek. Należy podkreślić, że o ile w pouczeniu zawartym w decyzji przytoczona została treść przepisu o doręczeniach w trybie art. 129 §1 i 2 (ab initio)kpa, to w odniesieniu do trybu z art. 49 – art. ten w ogóle nie został wskazany w decyzji. Tym samym doszło do istotnego zróżnicowania pouczenia o dopuszczalności , terminie i sposobie odwołania dla stron, którym przedmiotowa decyzja została doręczona oraz dla pozostałych stron, które były o niej zawiadomione w trybie art 49 kpa tj. poprzez ogłoszenie. W ocenie Sądu oznacza to, że zarówno skarżący jak i A.S. nie zostali prawidłowo pouczeni o środkach zaskarżenia przedmiotowej decyzji Wójta Gminy Liszki z 17.11. 2010. Takie działanie organu narusza zatem ww. zasadę z art. 8 kpa , który stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zgodnie z treścią art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Jak wyżej wskazano przepisem szczególnym jest art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy mieć na uwadze, że cyt. przepis stanowi szczególną regulację, która ma zastosowanie w sytuacji gdy inne przepisy na to zezwalają i która bez wątpienia nie powinna pogarszać sytuacji tych stron postępowania, które są zawiadamiane o wydaniu decyzji w trybie 49 kpa. Na gruncie wykładni językowej należy się zgodzić z poglądem, że pojęcie "publicznego ogłaszania (przez obwieszczenie) należy rozumieć, iż jest to termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Termin ten ma charakter obiektywny i da się określić (por. wyrok NSA z 23. 03. 2010 r. , sygn. akt II OSK 45/10, Lex 597602). W rozpatrywanej sprawie niesporne jest, że publiczne ogłoszenie decyzji Wójta Gminy Liszki z 17 .11 2010 r. nastąpiło na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Liszki w dniu 17 listopada 2010 r. Sporne natomiast jest czy wniesienie odwołania przed upływem 14 dni od wywieszenia ww. ogłoszenia odpowiada prawu – jak uważa strona skarżąca, czy też - jak przyjmuje SKO w zaskarżonym postanowieniu – jest przedwczesne, ponieważ nastąpiło przed doręczeniem decyzji w trybie art. 49 kpa. Stanowisko organu łączy się z przyjęciem , powszechnie akceptowanej w orzecznictwie fikcji prawnej zgodnie, z którą dla doręczenia w trybie art. 49 przyjmuje się , że następuje ono po upływie 14 dni od ogłoszenia obwieszczenia i w związku z tym dla wniesienia odwołania nie ma znaczenia kiedy faktycznie strona powzięła wiadomość o wydanym akcie. Oceniając przyjmowaną w orzecznictwie językową wykładnię art. 49 kpa należy się zgodzić, iż zasługuje ona na aprobatę w odniesieniu do ustalenia końcowej daty skutecznego wnoszenia odwołania. Datą, do której strona zawiadamiana w drodze publicznego ogłoszenia o wydaniu aktu prawnego może wnieść środek odwoławczy jest czternasty dzień liczony od upływu 14 dni od publicznego ogłoszenia aktu prawnego. W tej sytuacji nie ma zatem znaczenia data faktycznego zapoznania się z obwieszczeniem czyli data powzięcia informacji o wydanym akcie. Zawsze bowiem termin do wniesienia odwołania upływa po 28 dniach od ogłoszenia i nie może on być przedłużony w sytuacji gdyby strona faktycznie powzięła wiadomość po upływie 28 dni od jej ogłoszenia. Wymagają tego zarówno względy funkcjonalne jak celowościowe (por. wyrok NSA z 23. 03. 2010 II OSK 45/10, Lex 597602). Trudno jednak zaaprobować stanowiska organu wyrażone w zaskarżonym akcie, a więc odnoszące się do sytuacji gdy strona po zapoznaniu się z obwieszczeniem składa środek odwoławczy przed upływem 14 dni od ogłoszenia jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. J.M. złożył bowiem odwołanie w dniu 29 listopada 2010 r., a A.S. w dniu 26.11. 2010 r. czyli przed upływem 14 dni od publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji z 17.11. 2010 r. W takiej sytuacji należy przyjąć, że strona, której decyzja zostaje doręczona trybie art. 49 kpa jest uprawniona do skutecznego wniesienia odwołania także w terminie przed upływem 14 dni od wywieszenia ogłoszenia. Nie zachodzi wówczas konieczność przyjmowania konwencjonalnej fikcji, która ma na celu usprawnienie i przyspieszenie procedury weryfikacji nieostatecznych decyzji. Byłoby bowiem trudno znaleźć racjonalne argumenty na rzecz uznania odwołań wniesionych przed upływem 14 dni od ogłoszenia za przedwczesne. Trzeba także wskazać, że specyficzny charakter doręczeń w trybie art. 49 kpa, który służy przede wszystkim szybkiemu informowaniu wszystkich zainteresowanych o wydaniu aktu prawnego nie uzasadnia w żaden sposób przyjmowania jednolitej daty "doręczenia" decyzji ww. trybie w zakresie początkowego terminu do złożenia środka odwoławczego. Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy należy uznać, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i "a" ustawy z 30.08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.