II SA/Kr 859/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 23 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J.M. kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy [...] wydał w dniu 17 listopada 2010 r. decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowanej przez D. L. pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na części dz. nr "1" w L. wraz z przyłączem energetycznym. W uzasadnieniu podniesiono, że inwestycja ta uzasadnia objęcie jej procedurą postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Teren określony we wniosku nie jest objęty planem miejscowym. W toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planuje się realizację inwestycji. Projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę Okręgowej Izby Architektów. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] zgodnie z art. 49 K.p.a. dokonał obwieszczenia o wydaniu ww. decyzji. Informacja o tym zawarta jest w piśmie z dnia 17 listopada 2010 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 96). Odwołanie od tej decyzji w dniu 26 listopada 2010 r. wniosła A. S., a w dniu 29 listopada 2010 r. J. M. (akta administracyjne sprawy, karty nr 106-97). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 23 marca 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717) w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że odwołania wniesiono w terminie i że konkretyzacja obowiązków organu administracji w postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie lokalizacji danej inwestycji celu publicznego, wyrażona została wprost w art. 53 ust. 3 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym o kierunku merytorycznego rozpoznania sprawy (a więc o dopuszczalności ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z wnioskiem inwestora), w myśl którego, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wynik postępowania wyjaśniającego znajduje swoje odzwierciedlenie w treści decyzji, zgodnie z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego decyzja o ustaleniu inwestycji, powinna m.in. określać: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, 3) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, b) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, c) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, d) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów, a w toku postępowania sporządzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Oczywistym jest, że tego rodzaju analiza odbiega pod względem formalnym od analizy architektoniczne - urbanistycznej sporządzanej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy, niemniej jednak należy podkreślić, że w niniejszej sprawie dokonano oceny zarówno stanu faktycznego oraz prawnego. Podniesiono, że projekt decyzji podlegał uzgodnieniu w trybie art. 53 ust. 4 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a organ I instancji spełnił wymogi, o których mowa w przepisach regulujących współdziałanie organów administracji publicznej. Wykazano, że planowane przedsięwzięcie nie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zakres oddziaływania elektromagnetycznego inwestycji został określony w karcie informacyjnej przedsięwzięcia i w tym kontekście Kolegium Odwoławcze nie podzieliło poglądu przedstawionego w odwołaniu J. M.. Nawiązano do stanowiska sformułowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/G1 644/2009, w którym stwierdzono, że "Jeżeli określonej budowy nie można zaliczyć ani do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (według aktualnej nomenklatury przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko) ani do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko mogącego wymagać sporządzenia raportu (aktualnie - przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko), to brak jest podstaw prawnych upoważniających organy do prowadzenia postępowania w kierunku wykluczenia możliwości szkodliwego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko przyrodnicze i zdrowie ludzi". Z kolei, ustosunkowując się do argumentacji A. S., zauważono, że zgodnie z art. 53 ust. 1 powyższej ustawy - o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Przepisem proceduralnym regulującym powyższe zagadnienie jest art. 49 K.p.a. Przepis ten odsyła do regulacji odrębnej, tj. w tym konkretnym przypadku do wskazanego wyżej art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanym przypadku organ dokonał obwieszczenia, w którym zawiadomił o wydaniu decyzji, a zatem pozostałe strony postępowania mogły skorzystać z przysługującego im prawa do wniesienia odwołania od decyzji. Zastosowana przez organ procedura doręczenia pism, w tym decyzji administracyjnej była prawidłowa i brak jest podstaw do kwestionowania jej zasadności. Podsumowując stwierdzono, że zaskarżona decyzja jest zgodna z regulacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z regulacją ustaw szczególnych, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające uwzględnia wymogi procedury administracyjnej, a Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło naruszenia art. 7 w związku z art. 77 K.p.a., jak również art. 107 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego J. M. w dniu 22 kwietnia 2011 r. Zakwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 K.p.a. - poprzez niewyjaśnienie sposobu ustalania i kwalifikowania inwestycji z uwagi na brak wytłumaczenia poszczególnych pojęć takich jak "wzdłuż głównej wiązki promieniowania", "miejsca dostępne", brak objaśnienia sposobu ustalenia odległości od środka elektrycznego anteny, brak udowodnienia, iż organ samodzielnie dokonywał tych ustaleń, czy też dokonał tego na podstawie dokumentu pozaadministracyjnego przedłożonego przez inwestora, 2) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199 poz. 1227) - poprzez niewskazanie przepisów, z których wynika, jakie wymogi musi spełniać wniosek inwestora, oraz naruszenia art. 63 ust 1 oraz 63 ust 2 poprzez niewydanie postanowienia o braku konieczności sporządzenia raportu, 3) Art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu w związku z art. 140, 143, 144 Kodeksu cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) poprzez nie ustalenie czy planowana inwestycja wprowadzi ograniczenia wysokościowe poza terenem, co, do którego inwestor posiada tytuł prawny, 4) art. 54 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nie wskazanie w osnowie decyzji konkretnych parametrów technicznych inwestycji, 5) art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu poprzez nie wskazanie, jakie przepisy odrębne były objęte analizą i tym samym inwestycja ich nie narusza, 6) art. 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku - poprzez odstąpienie od zbadania zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych (PEM). Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zakwestionowanej decyzji nie znajdując podstaw do jego zmiany pod wpływem argumentacji zawartej w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W tej sprawie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję ale z odmiennych przyczyn, niż podniesiono to w skardze. Pierwszą okolicznością, jaką musi ustali organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania jest zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W ocenie Sądu w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pobieżnie dokonało zbadania zachowania terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Skoro zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, to obowiązkiem organu odwoławczego było zbadanie, czy osoby wnoszące odwołania zachowały termin do ich wniesienia zgodnie z tak wskazanym trybem doręczania decyzji. Powołany przepis (art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) w zdaniu drugim nakazuje jedynie, aby inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamiać pisemnie o wydanych decyzjach. Żaden zaś z odwołujących nie był ani inwestorem, ani też właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości popisanej jako działka nr "1". Tym samym wobec odwołujących należało zbadać zachowanie terminu do wniesienia odwołania stosownie do art. 49 K.p.a. Zgodnie z powołanym art. 49 K.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi i w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Ponieważ przepisem szczególnym jest art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stąd zasadnie tak organ I instancji, jak i organ II instancji zastosowały sam tryb zawiadamiania o decyzjach. Stosownie do art. 49 K.p.a. doręczenie decyzji w drodze obwieszczenia ma i ten skutek, że wówczas doręczenie decyzji uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Jest to oczywiście pewnego rodzaju fikcja prawna doręczenia, ale jest ona uzasadniona treścią powołanego przepisu i wynika wprost ze zwrotu: "w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Tym samym w takim przypadku 14-dniowy termin do wniesienia odwołania oblicza się od ostatniego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Zaprezentowane stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowym. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 45/10, opub. w LEX nr 597602, zawarł tezę, zgodnie z którą "istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia określonej w art. 49 k.p.a. jest, o ile przepisy szczególne na to zezwalają, zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach organów administracji w drodze publicznego obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób. W takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia" (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1276/07, opub. w ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 28 zawarł tezę, zgodnie z którą "gdy doręczenie ze skutkiem prawnym ma nastąpić w trybie art. 49 K.p.a., czternastodniowy termin oblicza się od ostatniego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 436/07, opub. w LEX nr 345719 stwierdził, że: "1. W świetle art. 49 k.p.a. data powzięcia wiadomości o wydanym postanowieniu nie ma znaczenia dla biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego. 2. W przypadku zastosowania trybu zawiadomienia stron o rozstrzygnięciu przewidzianego w art. 49 k.p.a. z akt sprawy muszą wynikać daty i liczba obwieszczeń, o których mowa w powołanym przepisie.". Tymczasem w aktach sprawy nie ma w istocie informacji o tym, kiedy nastąpiło obwieszczenie Wójta Gminy [...] o wydaniu decyzji z dnia 17 listopada 2010 r. dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowanej przez D. L. pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na części działki nr "1" w L. wraz z przyłączem energetycznym". Nie ma też informacji o tym, kiedy upłynął 14-dniowy termin liczony od daty dokonania ogłoszenia. Sama informacja Wójta Gminy [...] z dnia 17 listopada 2010 r. zawiadamiająca o wydaniu ww. decyzji i jedynie powołująca się na art. 49 K.p.a. nie pozwala na ustalenie daty dokonania ogłoszenia, a co za tym idzie również na ustalenie, czy zachowane zostały terminy do wniesienia odwołań. Odwołania bowiem można skutecznie wnieść dopiero z chwilą doręczenia decyzji stronie albo też z chwilą, w której przepisy prawa przyjmują, że miało miejsce doręczenie decyzji stronie. Takim przepisem jest właśnie powoływany art. 49 K.p.a. Art. 129 § 2 K.p.a. wprost stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Przepis ten dotyczy każdego przypadku doręczania decyzji (lub przyjmowania prawnej fikcji doręczenia decyzji), również w drodze obwieszczenia. Tym samym nie wyjaśniając zachowanie terminu do wniesienia odwołań i rozpoznając takie odwołania merytorycznie, organ odwoławczy naruszył w istotnym zakresie przepisy procedury administracyjnej. Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a., ponownie rozpatrując sprawę należy uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty potwierdzające daty związane z dokonaniem ogłoszenia o wydanej decyzji organu I instancji i stosownie do tego ustalić, czy odwołania zostały wniesione z zachowaniem ustawowego terminu i dopiero po dokonaniu ustaleń w tym zakresie przeprowadzić postępowanie administracyjne właściwe do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Uznając kontrolowaną decyzję za wadliwą Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, ponieważ naruszyła ona przepisy proceduralne dotyczące oceny wniesienia odwołań z zachowaniem terminu i to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O wstrzymaniu wykonywania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając skarżącemu zwrot kwoty uiszczonego wpisu.