I SA/Gl 1673/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut (spr.), Sędziowie WSA Anna Rotter, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi L.S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 28 października 2022 r. nr 2401-IEE.711.945.2022.2.DJ UNP: 2401-22-236590 w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z 28 października 2022 r. nr 2401-IEE.711.945. 2022.2.DJ Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, po rozpatrzeniu zażalenia L. S. (dalej zwany: strona lub skarżący), uchylił postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. z 19 września 2022 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego obejmującego zaległości w składkach na ubezpieczenie zdrowotne za luty 2012 r. objętych tytułem wykonawczym z 19 stycznia 2022 r. nr TW4020022000844 i w tym zakresie umorzył postępowanie egzekucyjne, a w pozostałej części utrzymał w mocy w/w postanowienie. Jako podstawę prawną postanowienia organ II instancji powołał w szczególności przepisy art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. – dalej zwana: k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 59 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm. – dalej zwana: u.p.e.a.). Postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. wydał stronie decyzję z 5 kwietnia 2017 r. nr [...] określającą wysokość zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego 2012 r. do lutego 2013 r. (doręczona 19.04.2017 r.). Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie, które Sąd Okręgowy w B. wyrokiem z 24 maja 2019 r. sygn. [...] oddalił, a Sąd Apelacyjny w Katowicach – wskutek apelacji - wyrokiem z 7 grudnia 2021 r. sygn. III AUa 2112/19 oddalił apelację. Na podstawie w/w prawomocnej decyzji Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. wierzyciel wystawił tytuły wykonawcze z 19 stycznia 2022 r. nr: TW4020022000844-TW4020022000846, TW1020022000153, TW1020022000154. W ślad za tym organ egzekucyjny zawiadomił o zajęciu wierzytelności ze świadczenia emerytalnego (zawiadomienia doręczono 28.01.2022r.). W reakcji na to strona złożyła skargi na w/w zajęcia, które organ ZUS postanowieniem z 15 marca 2022 r. oddalił. Wskutek zażalenia na powyższe postanowienie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach rozstrzygnięcie to uchylił, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia (postanowienie z 18 maja 2022 r.). W toku tego ponownie prowadzonego postępowania skarżący pismami z 30 czerwca 2022 r. oraz 28 lipca 2022 r. i 22 sierpnia 2022 r. wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 w zw. z art. 60 u.p.e.a., ewentualnie o rozłożenie kwoty egzekwowanej na raty w wysokości do 80 złotych na podstawie art.64e i art.64f w zw. z art.71c u.p.e.a. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. postanowieniem z 19 września 2022 r., na podstawie art. 59 § 4 w zw. z art. 59 § 1 oraz art. 17 i 18 u.p.e.a., odmówił wyrażenia zgody na umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że egzekucja administracyjna prowadzona jest w celu ochrony praw wierzyciela, którego roszczenia nie zostały zaspokojone przez zobowiązanego. Zatem w przypadku nieuiszczenia składek na rzecz wierzyciela miał on obowiązek podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Powołując treść art. 6 § 1 u.p.e.a. organ podkreślił powinność wierzyciela podjęcia czynności zmierzających do wykonania przez zobowiązanego wymaganych prawem obowiązków w sytuacji, gdy uchyla się on od tego. Uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku to w szczególności sytuacja, gdy po doręczeniu wezwania do zapłaty zobowiązany nie wykonuje ciążącego na nim obowiązku. Wezwaniem, o jakim mowa, może być upomnienie (gdy jest wymagane), ostateczna decyzja określająca wysokość zobowiązania podatkowego lub decyzja nieostateczna, o ile nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, a dla spełnienia przesłanki "uchylania się" wystarczy sama bierność zobowiązanego. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w przypadku skarżącego, gdyż po uprawomocnieniu się w/w decyzji z 5.04.2017 r. nie uregulował on dobrowolnie zadłużenia z tytułu składek wobec ZUS. W tej sytuacji, wobec braku podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, ustawy z 15 września 2000 r. kodeks spółek handlowych oraz ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych – wnioskowane przez skarżącego umorzenie nie znajduje podstaw prawnych, a wszystkie podejmowane przez organ egzekucyjny czynności należy uznać za prawidłowe. W zażaleniu strona podniosła, że w dotychczasowych pismach do organu nie wnosiła o umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (zajęcia o numerach od ZAS020022000024 do ZAS020022000028), ale o umorzenie kwoty zaległości będących podmiotem powyższego postępowania. Tymczasem Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. pominął niektóre z przywołanych w swoim postanowieniu ustaw, powołując się na ich uchylenie. Jednakże w chwili wystąpienia zadłużenie ustawy te obowiązywały i mają wpływ na decyzję o umorzeniu przedmiotowej zaległości. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zaskarżonym postanowieniem uchylił postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. z 19.09.2022 r. w części dotyczącej odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego do zaległości w składkach na ubezpieczenie zdrowotne za luty 2012r. i umorzył postępowanie egzekucyjne w tym zakresie, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy w/w postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS. Jak wyjaśnił organ II instancji, przyczyną uchylenia w/w postanowienia w części była okoliczność, że składki na ubezpieczenie zdrowotne za luty 2012 r. uległy przedawnieniu. Z kolei pozostałe zaległości nie uległy przedawnieniu, gdyż na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, bieg terminu ich przedawnienia uległ zawieszeniu od dnia wszczęcia przez ZUS postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, do dnia w którym decyzja stała się prawomocna. Ponieważ 24.02.2017 r. stronie doręczono zawiadomienie z 20 lutego 2017 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wymiaru zaległych składek ubezpieczeniowych, to z tym dniem uległ zawieszeniu bieg terminu przedawnienia w/w należności. Następnie Sąd Apelacyjny w Katowicach wyrokiem z 7.12.2021 r. sygn. III Aua 2112/19 oddalił apelację w sprawie składek ubezpieczeniowych, dlatego termin przedawnienia zaległości w tych składkach zaczął biec na nowo od 1.01.2022 r. Jak dalej argumentował organ II instancji, Dyrektor Oddziału ZUS w B. na podstawie własnych tytułów wykonawczych z 19.01.2022 r. sporządził zawiadomienia o zajęciu świadczeń społecznych (doręczone 28.01.2022 r.) i z tym dniem (tj. pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której został skarżący zawiadomiony), bieg terminu przedawnienia ponownie uległ zawieszeniu. Jednakże uwzględniając, że należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za luty 2012 roku uległy przedawnieniu 20.01.2022 r., to ten termin nie mógł ulec zawieszeniu z dniem 28.01.2022 r., dlatego w tym zakresie umorzono postępowanie. Natomiast należności dotyczące kolejnych okresów nie uległy przedawnieniu, ponieważ nastąpiło skuteczne zawieszenie biegu terminu przedawnienia na skutek pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek. W skardze strona podniosła, że wydając zaskarżone postanowienie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pominął dowód w postaci wyroku WSA w Gliwicach z 13 września 2022 r. sygn. I SA/GI 793/22. Uwzględnienie tego wyroku spowoduje, że w pełni zasadnym okaże się wniosek o uchylenie spornego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że wydając zaskarżone postanowienie nie miał wiedzy o w/w nieprawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z 13 września 2022 r., jednak wyrok ten nie ma wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić trzeba, że sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej zwana: p.p.s.a.). Skarga ma uzasadnione podstawy bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 24 ust. 5b ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm. - dalej zwana w skrócie: u.s.u.s.) w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć trzeba, że istota sporu między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia: - czy należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okresy od lutego 2012 roku do lutego 2013 r. uległy przedawnieniu przez co prowadzone w celu ich dochodzenia postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone za wszystkie te okresy – jak tego żąda skarżący, - czy też należności te uległy przedawnieniu jedynie za luty 2012 roku i postępowanie egzekucyjne wyłącznie za ten okres podlega umorzeniu, zaś za wszystkie kolejne okresy do lutego 2013 r. bieg terminu przedawnienia tych należności został zawieszony, na podstawie art. 24 ust. 4 i 5b u.s.u.s., od dnia wszczęcia przez Dyrektora ZUS postępowania w sprawie wydania decyzji dot. wymiaru zaległych składek na te ubezpieczenia, do dnia w którym decyzja stała się prawomocna, tj. od 24.02.2017 r. kiedy stronie doręczono zawiadomienie z 20 lutego 2017 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wymiaru zaległych składek ubezpieczeniowych, do 7.12.2021 r. kiedy Sąd Apelacyjny wydał wyrok o sygn. III Aua 2112/19 oddalający apelację w sprawie przedmiotowych składek ubezpieczeniowych (termin przedawnienia w tych składkach zaczął biec na nowo od 1.01.2022 r.) – jak twierdzi organ administracji. Wskazać trzeba i to, że w kwestii zawieszenia biegu terminu przedawnienia przedmiotowych w tej sprawie należności wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wydanym skarżącemu wyroku z 13 września 2022 r. sygn. I SA/GI 793/22 (nieprawomocny) w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, a Sąd orzekający wyrażone tam poglądy podziela i przyjmuje za własne. W ocenie Sądu, nieprawidłowe jest stanowisko organu, że zdarzenie w postaci zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości zaległych składek (a następnie doręczenie zapadłej w tym postępowaniu decyzji), stanowi pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności i wskutek tego, że zdarzenie to spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia składek na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6 (zastrzeżenie nie mające znaczenia w sprawie). Na wydłużenie terminu przedawnienia mają wpływ okoliczności szczegółowo wskazane w art. 24 ust. 5b i nast. u.s.u.s. W szczególności bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego (art. 24 ust. 5b ustawy). Przypomnieć trzeba, że istota zawieszenia biegu terminu przedawnienia polega na tym, że z chwilą wystąpienia przesłanki powodującej zawieszenie termin nie biegnie, a zaczyna biec w dalszym ciągu dopiero po ustaniu przyczyny zawieszenia wskazanej w przepisie. Z kolei do wygaśnięcia należności z powodu przedawnienia dochodzi wówczas, gdy przed upływem terminu przedawnienia nie nastąpiła żadna przyczyna zawieszenia jego biegu (zob. wyrok NSA z 19 maja 2021r., sygn. akt III FSK 3443/21). W świetle w/w regulacji wszczęcie postępowania w przedmiocie wymiaru zaległych składek, a w dalszej kolejności wydanie i doręczenie decyzji wymiarowej, nie ma żadnego związku z biegiem postępowania egzekucyjnego i następuje poza jego tokiem. Przypomnieć trzeba i to, że na podstawie art. 1a pkt 2 u.p.e.a., przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Natomiast zgodnie z art. 1a pkt 12 u.p.e.a., ilekroć w ustawie mowa jest o środku egzekucyjnym (w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych), rozumie się przez to egzekucję między innymi: z pieniędzy, z wynagrodzenia za pracę, z rachunków bankowych, z weksla, z ruchomości, z nieruchomości oraz z innych wymienionych w ustawie składników majątku. Pojęcie czynności egzekucyjnej oraz środka egzekucyjnego wskazuje, że zastosowanie środka egzekucyjnego oraz dokonanie pierwszej czynności egzekucyjnej odbywa się zawsze w ramach postępowania egzekucyjnego, a więc po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Należy przy tym rozróżnić wszczęcie egzekucji administracyjnej od wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie egzekucji, zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a., następuje co do zasady z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego i odbywa się w postępowaniu egzekucyjnym. Natomiast wszczęcie postępowania egzekucyjnego ma miejsce z chwilą złożenia przez wierzyciela do organu egzekucyjnego tytułu wykonawczego z wnioskiem o wszczęcie egzekucji. W przypadku prowadzenia postępowania egzekucyjnego z urzędu, jego wszczęcie następuje z chwilą pierwszego aktu procesowego organu (czynności procesowej) lub pierwszej czynności egzekucyjnej rozumianej jako działanie zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Odnosząc powyższe rozważania do treści art. 24 ust. 5b u.s.u.s. trzeba zauważyć, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Co istotne, przepis powyższy posługuje się pojęciem "wyegzekwowania", a nie "ściągnięcia" należności, czy wykonania obowiązku. Wyegzekwowanie należności polega na ich ściągnięciu za pomocą przymusu egzekucyjnego. Co równie istotne, przepis ten nie stanowi o pierwszej czynności zmierzającej do wykonania obowiązku, lecz o pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania obowiązku (tak jak np. w kontekście upomnienia, które nie stanowi działania zmierzającego do przymusowego wykonania zobowiązania, co cechuje stricte działania egzekucyjne). Powyższe prowadzi do wniosku, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego powinno być za każdym razem traktowane jako środek prowadzący do osiągnięcia celu w postaci wyegzekwowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Już art. 1 pkt 1 u.p.e.a. stanowi o pierwszeństwie dobrowolnego wykonania obowiązku przed przymusem egzekucyjnym, który oprócz tego że powoduje dolegliwość dla zobowiązanego, to również angażuje w znacznym stopniu aparat administracji publicznej oraz generuje koszty (por. R.Hauser i W.Piątek, [w:] red. R.Hauser, M.Wierzbowski, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021, s. 121). Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 1 pkt 1 określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2, zaś pkt 2 art. 1 u.p.e.a. określa prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków. To oznacza, że ustawodawca wskazał w art. 1 u.p.e.a. na działania wierzyciela, które stanowią czynności odrębne od czynności organów egzekucyjnych, o których mowa w art. 1 pkt 2 u.p.e.a. Rozróżnił tym samym postępowanie wierzyciela, zmierzające do dobrowolnego wykonania zobowiązania, od czynności organu egzekucyjnego nacechowanych przymusem zmierzającym do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązku. Skutek zawieszenia biegu terminu powiązał jedynie z tymi drugimi działaniami. W tym stanie rzeczy wszczęcie postępowania w sprawie wymiaru zaległych składek, czy nawet wydanie decyzji określającej wysokość zaległych składek, nie może być uznane za podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Celem wszczętego postępowania wymiarowego, a potem wydanej decyzji, jest z jednej strony wskazanie na wysokość zadłużenia, a z drugiej umożliwienie dobrowolnego wykonania obowiązku i tym samym nawet uniknięcie wszczęcia egzekucji/ postępowania egzekucyjnego. Z powyższego wynika, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia jest skutkiem czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, które to zawieszenie – w myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s. - zakończy się wraz z zakończeniem postępowania egzekucyjnego. Zdarzenie, które powoduje zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek musi mieć miejsce w toku postępowania egzekucyjnego albo nieuchronnie prowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, skoro zawieszenie biegu terminu przedawnienia nie może zakończyć się inaczej, niż wskutek zakończenia postępowania egzekucyjnego. Takim zdarzeniem nie jest zatem z pewnością wszczęcie postępowania w sprawie wymiaru zaległych składek, czy nawet wydanie i doręczenie decyzji, ponieważ czynności te mają miejsce przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, zaś samo wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie jest nieuchronnym następstwem zawiadomienia o wszczęciu postępowania wymiarowego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że czynnością taką może być doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, zawiadomienia o zajęciu składnika majątkowego, czy inne czynności stricte egzekucyjne podjęte w związku z uruchomieniem postępowania egzekucyjnego, a zatem służące bezpośrednio wyegzekwowaniu należnych składek (zob. wyrok: WSA w Gdańsku z 12 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 737/17; WSA w Lublinie z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Lu 676/19). Podsumowując, zawiadomienie o wszczęciu postępowania wymiarowego (ani wydanie i doręczenie decyzji) nie może powodować zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek, gdyż taka przesłanka nie mieści się w zakresie zastosowania art. 24 ust. 5b i nast. u.s.u.s. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do wykładni contra legem, ponieważ gdyby wierzyciel nie zdecydował się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego, to zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek nie mogłoby się nigdy zakończyć (zob. wyrok NSA z 24 września 2021 r. sygn. I GSK 546/21). Z akt sprawy przedłożonych Sądowi wynika, że pierwszą ujawnioną przez organ czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, o której dłużnik został zawiadomiony, było wystawienie tytułów wykonawczych i zastosowanie środka egzekucyjnego. Doszło to tego 19 stycznia 2022 r., a skarżący otrzymał zawiadomienie wraz z odpisem tytułów wykonawczych 28 stycznia 2022 r. Powyższe może wskazywać na przedawnienie należności składkowych za okres nie tylko lutego 2012 r. jak przyjął organ, ale także kolejnych okresów objętych zaskarżonym postanowieniem, do lutego 2013 r. włącznie. Kwestia ta nie była jednak przedmiotem postępowania przed organem, który poddał badaniu i analizie jedynie wpływ wszczęcia postępowania wymiarowego na zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien zatem uwzględnić wyżej zaprezentowaną wykładnię art. 24 ust. 5b u.s.u.s. i stosownie do niej przeanalizować zawarte w nim przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia przedmiotowych należności, a w szczególności ustalić i wskazać, czy w okresie do dnia doręczenia skarżącemu tytułów wykonawczych zaistniały jakiekolwiek inne niż wskazane dotychczas zdarzenia opisane w art. 24 ust. 5 i nast. u.s.u.s., które mogły mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.