II SA/Gd 498/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 maja 2025 r., nr SKO Gd/5323/24 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia nieruchomości czasowo zajętej do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Wejherowa z dnia 16 października 2024 r., nr WIGKiOŚ.7013.51.2022.KD/1P, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego J. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Wejherowa w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia nieruchomości czasowo zajętej do stanu poprzedniego. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzjami Starosty Wejherowskiego z 29 października 2015 r. nr ZRID AB.6745.7.2015.9.D.I oraz Wojewody Pomorskiego z 19 maja 2016 r. nr WI-I.7840.3.269f.2015.PK zezwolono Gminie Wejherowo na realizację inwestycji drogowej pn. "[...]. Na mocy ww. decyzji z działki nr [...] obr. [...] została wydzielona działka nr [...], położona w W. przy ul. G., która nie została przeznaczona pod inwestycję, jednakże w związku z prowadzeniem robót została dwukrotnie zajęta na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.). Zdaniem Skarżącego w trakcie drugiego zajęcia Inwestor w sposób rażący naruszył prawo własności, gdyż zniszczył płot oraz dopuścił się samowoli budowlanej wybudowując quasi zjazd na działkę nr [...]. W piśmie z 16 września 2024 r. właściciel działki nr [...] J. G. wniósł do Prezydenta Miasta Wejherowa o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia pierwotnego stanu i zaniechania dalszych naruszeń działki nr [...]. Wnioskodawca powołał się na art. 222 Kodeksu cywilnego, a także na art. 124 u.g.n. oraz orzeczenia sądów administracyjnych wskazując, że Inwestor ma obowiązek niezwłocznie po zakończeniu prac opuścić działkę, a przed jej opuszczeniem uporządkować i doprowadzić ją do stanu, jaki zastał w momencie zajęcia. Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej nie przewidywała realizacji zjazdu na działce nr [...]. Analogiczne stanowisko zajął Inwestor wskazując, że projektowany przez działkę nr [...] zjazd zostanie na etapie realizacji inwestycji zlikwidowany i zlokalizowany poza obszarem tej działki. Postanowieniem z 16 października 2024 r. nr WIGKiOŚ.7013.51.2022.KD/1P Prezydent Miasta Wejherowa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia pierwotnego stanu i zaniechania dalszych naruszeń działki nr [...]. Organ wyjaśnił, że na skutek postępowania administracyjnego (egzekucja administracyjna) prowadzonego przez Starostę Wejherowskiego (sprawa EA.3161.39.2024) odebrano Wnioskodawcy nieruchomość - dz. nr [...] w celu wykonania robót budowlanych zgodnie z decyzjami zezwalającymi na realizację inwestycji drogowej. Nastąpiło to w dniu 18 lipca 2024 r., o czym Wnioskodawca został poinformowany przez Starostę. Od tego dnia Wykonawca robót P. Sp. z o.o. mógł rozpocząć wykonywanie robót przewidzianych do wykonania w powyższych decyzjach, tj. "przebudowa/budowa sieci uzbrojenia terenu - elektryczna, budowa zjazdu, drzewa do wycinki". Zajęcie nieruchomości w takich celach obowiązuje bezterminowo (na czas potrzebny do realizacji inwestycji). Wykonanie zjazdu w lipcu/sierpniu 2024 r. oraz wycinka drzew we wrześniu 2024 r. zostały wykonane w oparciu o decyzję Wojewody, w której określono obowiązek wykonania robót planowanych do realizacji poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, w tym na przedmiotowej działce. Przed wykonaniem robót budowlanych wykonawca robót na działce nr [...] przeciął siatkę ogrodzeniową i przęsła w celu umożliwienia wykonania robót. Siatka została zwinięta przy sąsiadujących z przęsłem słupkach z poszanowaniem prawa własności. Odtworzenie ogrodzenia w pierwotnym stanie jest niemożliwe w miejscu wybudowania zjazdu (1 przęsło) z uwagi na wybudowanie zjazdu i nałożenie na działkę nr [...] ograniczenia w korzystaniu. Wykonany zjazd przez działkę nr [...] powstał w zgodzie z zapisami decyzji Wojewody z 19 maja 2016 r. - punkt VI str. 6, jest elementem stałym wyposażenia drogi i nie podlega rozbiórce w ramach przywrócenia do stanu sprzed budowy. Na działce, na której wybudowano zjazd powstają zgodnie z decyzją Wojewody ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, a wybudowany zjazd stanowi element trwały wyposażenia drogi. Powyższe oznacza, że brak jest podstaw do wszczęcia wnioskowanego postępowania. Zarówno zajęcie przedmiotowej nieruchomości, jak i wybudowanie na niej zjazdu odbyło się w oparciu o prawomocne decyzje. Zajęcie nieruchomości jest niezbędne w celu prawidłowego przeprowadzenia inwestycji. Po rozpatrzeniu zażalenia Wnioskodawcy postanowieniem z 16 maja 2025 r. sygn. akt SKO Gd/5323/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Wejherowa. W uzasadnieniu organ przypomniał, że zdaniem Wnioskodawcy wedle art. 124 u.g.n. Inwestor nie miał prawa do wybudowania zjazdu na terenie jego nieruchomości. Skarżący nigdy nie występował o zezwolenie na wybudowanie zjazdu, wręcz przeciwnie - wielokrotnie wskazywał w swych pismach, że jest temu przeciwny. Decyzja Wojewody zezwalająca na realizację inwestycji drogowej przewiduje, że zjazd w obrębie działki nr [...] zostanie na etapie realizacji inwestycji zlikwidowany i zlokalizowany poza obszarem tej działki. W związku z tym Skarżący domaga się likwidacji zjazdu i przywrócenia na terenie jego działki stanu pierwotnego. Inwestor podjął szereg niezgodnych z prawem działań: bezprawnie wybudował zjazd, wyciął drzewa poza pasem technologicznym wybudowanych urządzeń przesyłowych, nie przywrócił nieruchomości do stanu pierwotnego. Skarżący podniósł, że za wycięte drzewa powinien otrzymać odszkodowanie. Wskazał, że decyzja Wojewody jest rażąco sprzeczna z prawem, ponieważ Skarżący nie został pisemnie powiadomiony o jej zmianie, więc nie mógł jej zaskarżyć. Następnie Kolegium wyjaśniło, że działka nr [...] została czasowo zajęta na mocy decyzji Wojewody Pomorskiego z 19 maja 2016 r., częściowo zmieniającej decyzję Starosty Wejherowskiego z 29 października 2015 r. w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej, gdzie inwestorem jest Gmina Miasta Wejherowa. Na mocy tej decyzji zezwolono na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzono podział nieruchomości, w wyniku którego powstała m in. działka nr [...], zobowiązano do niezwłocznego wydania nieruchomości, przy czym działka nr [...] ma zostać przez Inwestora zajęta czasowo w celu przebudowy/budowy sieci uzbrojenia terenu, budowy zjazdu i wycinki drzew. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tzw. specustawa drogowa) oraz przepisy u.g.n. Dalej Kolegium przywołało treść art. 124 oraz art. 128 ust. 4 u.g.n. Organ II instancji wskazał, że z przywołanych przepisów wynika, że wprawdzie ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością w związku z realizacją inwestycji następuje w drodze decyzji administracyjnej, jednakże sprawy związane z przywróceniem nieruchomości do stanu poprzedniego lub odszkodowaniem za szkody powstałe na nieruchomości nie są sprawami administracyjnymi, tylko cywilnymi. Żaden organ administracji publicznej, w tym również Prezydent Miasta Wejherowa, nie jest władny rozstrzygać tych spraw w postępowaniu administracyjnym. Z tego względu organ I instancji zasadnie odmówił J. G. wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia pierwotnego stanu i zaniechania dalszych naruszeń działki nr [...]. Zaskarżone postanowienie jest zatem zgodne z prawem. Natomiast odpowiadając na podniesione przez Skarżącego argumenty Kolegium wyjaśniło, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest postanowieniem, w którym ocenia się wyłącznie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania, nie bada się natomiast żadnych merytorycznych aspektów sprawy. Z tego względu podniesione przez Skarżącego okoliczności dotyczące naruszeń mających miejsce na terenie jego nieruchomości i niezgodności z prawem decyzji Wojewody nie mogą podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu. W skardze na powyższe postanowienie J. G. wniósł o uchylenie w całości postanowienia Kolegium i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta Wejherowa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący przypomniał stan sprawy i wskazał, że decyzja Wojewody Pomorskiego z 19 maja 2016 r. przewidująca czasowe zajęcie nieruchomości wygasła, a Inwestor nie przywrócił nieruchomości do stanu poprzedniego. Dodatkowo, bezprawnie wykonał zjazd drogowy we wrześniu 2024 r.; w lipcu 2023 r., wykonał przełączę energetyczne; przeprowadził wycinkę drzew poza pasem technologicznym; przekroczył zakres zezwoleń wynikających z decyzji. Następnie Skarżący zarzucił naruszenie art. 124 ust. 4 i 5 oraz art. 126 u.g.n. i powołując się na orzecznictwo wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. po zakończeniu czasowego zajęcia nieruchomości inwestor jest zobowiązany do jej przywrócenia do stanu poprzedniego lub wypłaty odszkodowania. Obowiązki te mają charakter administracyjnoprawny i wynikają bezpośrednio z decyzji organu administracyjnego. Ponadto, Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 1 i 2 oraz art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), gdyż organ nie dokonał oceny interesu prawnego Skarżącego, choć ten wynikał bezpośrednio z prawa własności oraz decyzji administracyjnych, a także art. 7, 8,10 i 77 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie nie zostało wyjaśnione, nie zebrano dowodów, nie zapewniono stronie czynnego udziału, co narusza zasadę pogłębionej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego, a także art. 222 § 1 Kodeksu cywilnego, gdyż organ błędnie uznał, że sprawa ma wyłącznie charakter cywilny. Tymczasem obowiązki wynikające z decyzji administracyjnych należą do sfery prawa publicznego. Skarżący zarzucił również, że zjazd został wykonany bez decyzji zarządcy drogi, bez podstawy prawnej do jego budowy przez Inwestora oraz po wygaśnięciu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem Skarżącego decyzja Wojewody z 19 maja 2016 r. miała charakter czasowy, nie przewidywała budowy zjazdu, nie ograniczała trwało prawa własności, nie ustanowiono żadnej służebności. Ponadto, Inwestor zadeklarował likwidację zjazdu i budowę nowego poza działką nr [...], co oznacza, że zjazd nie był objęty decyzją ZRID, miał charakter tymczasowy, a jego dalsze utrzymywanie jest nielegalne. Skarżący wskazał również, że odmowa wszczęcia postępowania narusza art. 21 i 64 Konstytucji RP (ochronę własności) oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. (zasadę legalizmu). Skarżący zauważył, że zjazd wykonano na jego działce ([...]), prowadząc do działki miejskiej nr [...] (własność Gminy Miasto W.), bez jego zgody i po wygaśnięciu decyzji ZRID. Dodatkowo, dokonano wycinki drzew poza pasem technologicznym bez wymaganego zezwolenia, co narusza przepisy ustawy o ochronie przyrody (art. 83 i nast.). Wycinka bez zezwolenia stanowi wykroczenie administracyjne i podlega sankcjom. Zaskarżone postanowienia rażąco naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego. Organy pominęły obowiązki wynikające z decyzji Wojewody, zignorowały bezprawne działania Inwestora oraz interes prawny właściciela nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli akt może zostać uchylony w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 16 maja 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Wejherowa z 16 października 2024 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia nieruchomości czasowo zajętej do stanu poprzedniego. Stosownie do treści art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (zob. wyr. NSA z 29 września 2022 r., II OSK 3057/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym musi zachodzić oczywistość i dostrzegalność tychże przyczyn na "pierwszy rzut oka", muszą one być obiektywne, a zatem ich ustalenie i wskazanie (podanie) nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Natomiast gdy organ podejmuje działanie na wniosek lub z urzędu, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego sprawy - bez formalnego wszczęcia postępowania - i po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, to niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyr. WSA w Gliwicach z 28 marca 2018 r., II SA/Gl 106/18, wyr. WSA w Kielcach z 12 kwietnia 2018 r., II SA/Ke 832/17, opubl. jw.). Odnosząc powyższe rozważania do oceny zasadności skargi wskazać należy, iż nieruchomość skarżącego (działka nr [...]) została zajęta na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 311, dalej jako "specustawa drogowa"). Zgodnie z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i, przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, z późn. zm.) stosuje się odpowiednio. Natomiast art. 124 ust 4 u.g.n. stanowi, że na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Z kolei art. 128 ust. 4 u.g.n. określa, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Skarżący na etapie postępowania administracyjnego wnosił o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego oraz przyznanie odszkodowania za usunięte drzewa. Zdaniem organów roszczenia te winny być zaspokojone wyłącznie na drodze cywilnej i to stanowiło przyczynę odmowy wszczęcia postępowania. Sąd nie podziela stanowiska organów w tym zakresie, albowiem odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości tego odszkodowania zostały unormowane w rozdziale 5 działu III u.g.n. Regulacje tam zawarte nie przewidują żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego i nie dają podstaw do stosowania w tym zakresie analogii do rozwiązań cywilnoprawnych (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 460/08). Zatem w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a. dające podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.