I OSK 2072/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1875/23 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 września 2023 r., znak SKO-NP-4115-252/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1875/23 oddalił skargę M.J. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 września 2023 r., znak SKO-NP-4115-252/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego oraz w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną; b) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że żyją inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w stopniu pierwszym, które jednak są osobami nie dającymi rękojmi sprawowania należytej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz żaden przepis prawa nie przewiduje kryteriów wyboru opiekuna z grupy osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w tym samym stopniu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych; 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś wyrok Sądu I instancji, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, na wstępie zauważenia wymaga, że nie podniesiono zarzutów proceduralnych wytykających błędy w ustaleniach faktycznych. A skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia a sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie taki związek w niniejszej sprawie występuje. Tymczasem w niniejszej sprawie wzorzec kontroli stanowił przepis art. 17b ust. 1 u.ś.r., ewentualnie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17b ust. 1 ustawy, bowiem wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego prowadził gospodarstwo rolne (oświadczenie z dnia 18 kwietnia 2023 r.). Organ I instancji, w podstawie prawnej wydanej w sprawie decyzji wskazał ww. przepis, co do którego co prawda nie odniosło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wskazując, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (prowadzenia gospodarstwa rolnego – dopisek NSA) przez skarżącego a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Stanowisko to podzielił następnie Sąd Wojewódzki, który oddalając wniesioną skargę na wskazaną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 26 września 2023 r. stwierdzając jednocześnie, iż okoliczności niniejszej sprawy - w tym przede wszystkim zakres czynności wykonywanych dotychczas przez skarżącego w gospodarstwie rolnym oceniony w kontekście zakresu wymaganej nad matką opieki - nie wskazywały, aby - z uwagi na potrzebę sprawowania tej opieki - skarżący nie mógł w dalszym ciągu pracować w gospodarstwie. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. 1. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do art. 17b ust. 1 u.ś.r. w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2). Z powyższych przepisów wynika zatem, że jednym z podstawowych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o to świadczenie, spowodowany koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wymogu tego nie spełnia rolnik prowadzący gospodarstwo rolne, gdyż jest on osobą aktywną zawodowo (zob. B.Chludziński, Komentarz, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz. Redakcja naukowa P. Rączka, Warszawa 2021, s. 453–456). Z tego względu, rolnicy, ich małżonkowie i domownicy, ubiegając się oświadczenie pielęgnacyjne, są zobligowani do złożenia oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego lub wykonywania pracy w tym gospodarstwie. Oświadczenie to składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Ciężar udowodnienia faktu zaprzestania działalności rolniczej spoczywa zaś na osobie wnioskującej o przyznanie jej świadczenia. Wskazane oświadczenie stanowi dowód na tę okoliczność, podlegający ocenie na zasadach ogólnych. Istotne przy tym jest, jak słusznie podkreślał to Sąd I instancji, że między rezygnacją z aktywności zawodowej (pracy w gospodarstwie rolnym) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, istnieć musi ścisły i bezpośredni związek, co oznacza, że rezygnacja taka podyktowana musi być właśnie sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta bowiem musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy, wskazać należy, że z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, iż skarżący wnioskiem z dnia 24 marca 2023 r. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Do wniosku załączono orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności matki z dnia 24 czerwca 2016 r. oraz z dnia 3 października 2019 r. Z ostatniego z powołanych orzeczeń wynika, że matka skarżącego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności wydanego na stałe oraz, że wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Do wniosku załączono również spis zakresu czynności wykonywanych przez skarżącego względem matki, z którego wynika, iż skarżący pomaga matce m.in. w: kąpieli ("czasem"), myciu protezy, mierzeniu ciśnienia raz dziennie, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, sprzątaniu mieszkania, opłacaniu rachunków, robieniu zakupów, czy paleniu w piecu. Do wniosku załączono także oświadczenie pełnomocnika skarżącego, że w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje on z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W piśmie z dnia 18 kwietnia 2023 r. skarżący oświadczył, że od 2016 r. opiekuje się matką i od tego czasu nie pracuje w gospodarstwie rolnym. Z przeprowadzonego w dniu 18 kwietnia 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika natomiast, że skarżący nie posiada dzieci i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z niepełnosprawną matką. Poza tym, skarżący posiada dziewięcioro rodzeństwa, którzy jednakże nie opiekują się matką. Z wywiadu wynika również, że matka skarżącego leczy się z powodu niewydolności serca, nadciśnienia tętniczego, miażdżycy, zwyrodnienia kręgosłupa i stawów, osteoporozy. Ma problemy z chodzeniem - korzysta z balkonika, zmaga się z brakiem czucia w palcach rąk i nóg, problemami ustabilizowania poziomu cukru we krwi, zanikami pamięci i pogorszeniem ostrości widzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy prawidłowo został oceniony przez Sąd I instancji (a wcześniej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu) jako niedający podstaw do stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad matką a rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym bądź jego niepodejmowaniem istnieje związek przyczynowy. Pomimo bowiem, że matka skarżącego posiada znaczny stopień niepełnosprawności, to nie sposób jednak przyjąć, aby skarżący - z uwagi na zakres i rodzaj czynności, jakie wykonuje opiekując się nią - rzeczywiście zmuszony był zrezygnować z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, że matka skarżącego, jest co prawda osobą schorowaną, jednakże nie wymaga całkowitej opieki i wsparcia w większości czynności zarówno dnia codziennego jak i ewentualnej specjalistycznej opieki. Istotnym jest, że matka skarżącego porusza się samodzielnie (z pomocą balkonika) i nie jest również osobą leżącą. Z akt sprawy wynika także, że skarżący jedynie "czasem" udziela matce pomocy przy kąpieli, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania, że czynności opiekuńcze skarżącego w zakresie utrzymania higieny osobistej matki, są każdorazowo nieodzowne. Zgodzić się tym samym należy z Sądem I instancji, że wyszczególniona przez skarżącego większa część czynności, które postrzega jako opiekuńcze – odnosi się w istocie do prowadzenia gospodarstwa domowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym opieka w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi być związana przede wszystkim z osobą chorego, a nie zaś polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego, w którym osoba ta zamieszkuje z opiekunem. Wykonywanie przez opiekuna czynności takich jak: zakupy, sprzątanie, pranie, czy gotowanie są typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi przez osoby na co dzień pracujące zawodowo i jako takie nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie zawierające się w pojęciu "sprawowanie opieki" (zob. wyrok NSA z 24.06. 2021 r., I OSK 351/21). Uwzględnienie tego rodzaju czynności jako mieszczące się w pojęciu "opieka nad osobą" prowadziłoby bowiem do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego (zob. wyrok NSA z 14.02.2024 r., I OSK 229/23). Odnosząc się do kwestii odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, iż żyją inne osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w równym stopniu, nie można zgodzić się z wywodami Sądu I instancji, jednakże okoliczność ta nie mogła podważyć prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się bowiem stanowisko, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. wnioskodawca, czy może ktoś z rodzeństwa, powinna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, że rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W sytuacji zatem, gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1596/23; 29 maja 2024 r. sygn. akt 1626/23; 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23; 29 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1521/23; 29 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1627/23; 9 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1397/23; 9 maja 2024 r. sygn. akt 1407/23; 9 maja 2024 r., sygn. akt 1471/23; 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 127/23; 30 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 781/22; 9 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 2449/22; 5 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1576/22; 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 925/21, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem skutecznie wywodzić z art. 17 ust. 1 u.ś.r., że przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącego, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany przepis, wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki. Niedopuszczalne jest natomiast wprowadzanie przez organy administracyjne, czy sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek jego przyznania. W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.