III OZ 555/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 665/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 marca 2022 r. nr SKO.OS/41.9/737/2021/16424/BL w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko postanawia oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 4 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 665/22, po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia W. z siedzibą w Katowicach, odmówił wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 marca 2022 r., nr SKO.OS/42.9/737/2021/16424/BL, utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Wielowieś z dnia 12 października 2021 r., nr OŚ.6220.4.2020, w sprawie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Budowa hali produkcyjno-logistyczno-magazynowej z zapleczem socjalno-biurowym oraz infrastrukturą techniczną i drogową na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...]" wraz z określeniem istotnych warunków i wymagań korzystania ze środowiska planowanego przedsięwzięcia. Stowarzyszenie w uzasadnieniu wniosku wskazało, że następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, mogą być trudne do odwrócenia. W ocenie wnioskodawcy w wyniku oddziaływania inwestycji może dojść do nieodwracalnych szkód w środowisku naturalnym, a także do uszkodzenia nieruchomości podlegających ochronie konserwatorskiej na skutek zalania. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji powołał się na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu I instancji charakter decyzji w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie wiąże się z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. WSA w Gliwicach stwierdził, iż argumentacja przedstawiona przez stowarzyszenie w zakresie uzasadnienia wniosku nie podlegała ocenie tegoż sądu, albowiem możliwość wstrzymania wykonania decyzji administracyjnych dotyczy sytuacji, w których zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło stowarzyszenie, zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 86f ust. 1 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022, poz. 1029 ze zm., dalej w skrócie jako "u.u.i.ś"), poprzez niezastosowanie tej regulacji, i brak oceny przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji środowiskowej określonych w tym przepisie. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego stowarzyszenia kosztów postępowania zażaleniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zawarty w zażaleniu zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji art. 86f ust. 1 u.u.i.ś. jest zasadny, jednakże zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, pomimo nieprawidłowego uzasadnienia, odpowiada prawu. Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy stwierdził, że nie jest możliwym wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem nie wywołuje ona skutków materialnoprawnych. Czyniąc powyższe wywody WSA w Gliwicach całkowicie pominął treść art. 86f ust. 1 u.u.i.ś., który został dodany do powyższej ustawy na mocy art. 1 pkt 3 Ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 784, dalej w skrócie jako "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z treścią art. 86f ust. 1 u.u.i.ś. do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest również decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika z art. 84 ust. 1 u.u.i.ś. Z treści uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika, że celem wprowadzenia art. 86f u.u.i.ś. było zapewnienie możliwości stosowania przez sądy administracyjne środków tymczasowych w stosunku do ostatecznych decyzji środowiskowych. Dotychczas podział procesu uzyskiwania zezwolenia na inwestycję skutkował odmową wstrzymania ich wykonania z przyczyn formalnych, gdyż decyzja środowiskowa nie wywołuje skutków prawnych (druk sejmowy IX.939). Mając na uwadze powyższe, należało wskazać, że intencją ustawodawcy było stworzenie możliwości do merytorycznego rozpoznania takich wniosków, mimo tego, że decyzja środowiskowa nie wywołuje skutków materialnoprawnych. Powyższe w sposób jednoznaczny wskazuje, że wniosek o wstrzymanie decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie mógł zostać uwzględniony tylko z uwagi na to, że decyzja ta nie wywołuje skutków materialnoprawnych. Dlatego też w tym kontekście ustalenia Sądu I instancji były nieprawidłowe. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma na celu tymczasową ochronę przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby wywołać dla strony, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanej decyzji, określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 u.u.i.ś. spoczywa na wnioskodawcy i polega na przedstawieniu konkretnych zdarzeń, wskazujących na zasadność wstrzymania decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie przesłanki ochrony tymczasowej nie wystąpiły. Stowarzyszenie nie wykazało bowiem, na czym realnie miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, tj. zaistnienie przesłanek określonych w powyższych przepisach, związane z wykonaniem zaskarżonej decyzji w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia opisanego szczegółowo we wstępie. Podniesione przez wnioskodawcę okoliczności sprowadzają się w istocie do wskazania ogólnych możliwych zdarzeń negatywnych dla środowiska naturalnego i obiektów podlegających ochronie konserwatorskiej, które opierają się jedynie na spekulacjach i gołosłownych twierdzeniach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoływane przez stowarzyszenie okoliczności mogłyby ewentualnie odnieść skutek w sytuacji, gdyby zostało wykazane w sposób dostateczny, że okoliczności te są realne i mają odniesienie w rzeczywistości. Podkreślić bowiem należy, że zdarzenia hipotetyczne, posiadające nawet pewien stopień prawdopodobieństwa, nie mogą stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia wniosku. Podstawę wstrzymania wykonania decyzji mogą stanowić wyłącznie konkretne okoliczności oraz dane, a nie zdarzenia niepewne, mogące hipotetycznie wystąpić w przyszłości (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III OZ 152/22). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stowarzyszenie nie wykazało, aby wystąpiły przesłanki do przyjęcia, że zaskarżona decyzja grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, tj. przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86f ust. 1 u.u.i.ś., co uniemożliwiało wstrzymanie wykonania decyzji. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, iż zaskarżone postanowienie, pomimo nieprawidłowego uzasadnienia, odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem zażalenia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że brak jest podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w art. 209 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 197 § 2 p.p.s.a., do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy Rozdziału 1 Działu IV. Brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (Dział V, Rozdział 1), które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia