II SA/Rz 200/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 27 grudnia 2021 r. nr SKO.4171.53.3034.2021 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji - skargę oddala - II SA/Rz 200/22 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi H.P. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z 27 grudnia 2021 r. nr SKO.4171.53.3034.2021 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i akt administracyjnych sprawy, SKO ostateczną decyzją z 12 grudnia 2016 r. nr SKO.4171.32.1171.2016 - po rozpatrzeniu odwołania H.P. - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z 28 października 2016 r. nr ROŚ.6331.1.2016.AR, stwierdzającą, że nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie działki nr [...] położonej w K. szkodliwie wpływająca na grunty sąsiednie oraz nakazującą H.P. wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom przywracającego swobodny spływ wód przez działkę nr [...], poprzez wykonanie na jej terenie rowu (odwodnienia liniowego) o wskazanych parametrach, zgodnie z wcześniejszym kierunkiem spływu wód, oraz wykonanie otworów w cokole betonowym ogrodzenia działki lub zlikwidowanie fragmentu cokołu w miejscu przecięcia z rowem. 13 grudnia 2021 r. do Burmistrza wpłynął wniosek H.P. o wznowienie postępowania administracyjnego w powyższej sprawie, uchylenie decyzji Burmistrza z 28 października 2016 r. i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, a także wstrzymanie czynności związanych z zastępczym wykonaniem obowiązku nałożonego decyzją z 28 października 2016 r. do czasu rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Kolegium postanowieniem z 27 grudnia 2021 r. nr SKO.4171.51.2926.2021 wznowiło na wniosek strony - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) - postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z 12 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu wskazało za wnioskodawczynią, że nową okolicznością, która wyszła na jaw i nie była znana organowi orzekającemu w sprawie było dokonanie przez nią montażu rur na całej długości działki, co zlikwidowało szkodliwe oddziaływanie wody na grunty sąsiednie. Wykonanie prac nastąpiło po konsultacji z Burmistrzem, pomimo czego podjęto wobec niej działania zmierzające do zastępczego wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 28 października 2016 r. SKO wskazanym na wstępie postanowieniem nr SKO.4171.53.3034.2021, wydanym na podstawie art. 150 § 1 i art. 152 k.p.a. również 27 grudnia 2021 r., odmówiło wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza z 28 października 2016 r. Podało, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Kolegium - powołując się na stanowisko judykatury - wskazało, że prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. powinno być dostatecznie duże, umożliwiające stwierdzenie takiego stanu sprawy bez konieczności przeprowadzenia szczegółowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. W ocenie Kolegium, prawdopodobieństwo uchylenia decyzji organu I instancji - utrzymanej w mocy decyzją Kolegium - nie jest duże, bowiem wykonanie decyzji ostatecznej po jej wydaniu (i to wykonanie sprzeczne z treścią decyzji) nie jest podstawą do uznania, że w sprawie miały miejsce nowe okoliczności o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W sprawie brak jest również innych okoliczności świadczących o tym, że zachodzi inna przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie Kolegium z 27 grudnia 2021 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza z 28 października 2016 r. H.P. zarzuciła: 1. obrazę art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza z 28 października 2016 r. pomimo istnienia ku temu podstawy, albowiem przyznanie ochrony tymczasowej jest w przedmiotowej sprawie konieczne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżcej, której słuszny interes organ powinien mieć na względzie w toku całego postępowania administracyjnego, 2. dalszą obrazę art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 234 ustawy Prawo wodne poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza z 28 października 2016 r., podczas gdy skarżąca wykonała urządzenia zapobiegające szkodom, co przywróciło swobodny spływ wód przez działkę nr [...] położoną w K., a dokonanie montażu rur na całej długości działki zlikwidowało szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie i co istotne nastąpiło po konsultacji z Burmistrzem, 3. dalszą obrazę art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 234 ustawy Prawo wodne poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza z 28 października 2016 r., podczas gdy jej wykonanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na likwidację szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, a obecne działania stanowią naruszenie jej słusznego interesu i pokrzywdzenie poprzez obarczenie kwotą ponad [..] zł, co stanowi znaczny uszczerbek dla niezbędnego utrzymania siebie i rodziny. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza z 28 października 2016 r. i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wstrzymania wykonania w/w decyzji, albowiem przyznanie ochrony tymczasowej jest konieczne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia dla niej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a jej słuszny interes organ powinien mieć na względzie w toku całego postępowania administracyjnego. Jako właściciel gruntu wykonała urządzenia zapobiegające szkodom, przywracając swobodny spływ wód przez działkę nr [...]. Dokonała zabezpieczenia instalacji wodnej przez montaż rur na całej jej długości, która udrażnia przeciek wody oraz przywraca swobodny spływ wód. Obecnie nie ma żadnego szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie podczas opadów deszczu. Co istotne, wymienione prac zostały wykonane po konsultacji z Burmistrzem, który osobiście wskazał stronie na rozwiązanie związane z montażem rury która udrożni przeciek wody oraz przywróci swobodny spływ wód przez działkę, co ostatecznie pozwoli właścicielom sąsiednich gruntów na swobodne korzystanie z nieruchomości bez szkodliwego oddziaływania z jej strony. Obecnie, zdaniem skarżącej, wykonanie przedmiotowej decyzji stało się bezprzedmiotowe z uwagi na likwidację szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Podjęcie względem niej działań stanowi naruszenie słusznego interesu obywateli i pokrzywdzenie, bowiem poniosła koszty związane z montażem rur na całej długości działki, a obecnie narażona jest na kolejne wysokie wydatki związane z wykonaniem decyzji Burmistrza z 28 października 2016 r. (ponad [...] zł), co narusza m.in. interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz spowoduje uszczerbek dla koniecznego utrzymania jej i rodziny. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Dokonana przez Sąd pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia SKO z 27 grudnia 2021 r. (o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza z 28 października 2016 r. nr ROŚ.6331.1.2016.AR) nie wykazała, by dotknięte było ono wadami uzasadniającymi potrzebę jego eliminacji z porządku prawnego. Na wstępie należy zaznaczyć, że utrzymująca w mocy powyższą decyzję Burmistrza decyzja SKO z 12 grudnia 2016 r. nr SKO.4171.32.1171.2016 stanowiła przedmiot kontroli tut. Sądu, który wyrokiem z [...] czerwca 2017 r. [...] oddalił wniesioną na nią skargę H.P. (wniesiona przez nią kolejno od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] lutego 2020 r. [...]). Jak wskazano m.in. w uzasadnieniu wyroku WSA, wskazaną decyzją z 28 października 2016 r. - wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469) – Burmistrz uznał wystąpienie zmiany stanu wody na gruncie (położonej w K. działce nr [...]) szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie oraz nakazał jej właścicielce H.P. (skarżącej) wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom, przywracającego swobodny spływ wód przez tę działkę poprzez: 1) wykonanie na jej terenie rowu (odwodnienia liniowego) zgodnie z wcześniejszym kierunkiem spływu wód, o przekroju poprzecznym min. 0,15 m² (jak średni przekrój rowu), powyżej cokołu betonowego ogrodzenia tej działki, 2) zabezpieczenie skarp rowu specjalną siatką, darnią lub obsianie trawą, 3) zachowanie minimalnego spadku rowu zgodnie ze spadkiem terenu, 4) wykonanie otworów w cokole betonowym ogrodzenia działki (w miejscu przecięcia rowu cokołem ogrodzenia) o przekroju zapewniającym swobodny przepływ wód, o min. powierzchni 0,15 m² lub zlikwidowanie fragmentu cokołu – w miejscach przecięcia cokołu i rowu. W określeniu parametrów rowu wskazano także w decyzji jego przekrój poprzeczny – trapez o szerokości podstawy (dno) ok. 20 cm, górny bok o szerokości ok. 80 cm, głębokość ok. 30 cm. Dopuszczono inne parametry przekroju poprzecznego w zakresie wymiarów boku trapezu, pod warunkiem zachowania minimalnego przekroju oraz zastosowanie betonowych elementów prefabrykowanych (korytek ściekowych) o przekroju poprzecznym min. 0,15 m². Wg art. 152 § 1 k.p.a. stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego obecnie postanowienia z 27 grudnia 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania (wydanego w następstwie postanowienia SKO z 27 grudnia 2021 r. wznawiającego – na wniosek skarżącej - postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z 12 grudnia 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję z 28 października 2016 r.), organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowym (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2022 r. II OSK 659/21 - LEX nr 3352824, z 20 stycznia 2022 r. II OSK 1171/19 - LEX nr 3361001 i z 19 stycznia 2021 r. II OSK 1834/18 - LEX nr 3173280), ocena prawdopodobieństwa o którym mówi przepis art. 152 § 1 k.p.a. musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Określenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji powinno polegać na poddaniu badaniu przesłanki wznowieniowej która ma w danej sprawie zastosowanie oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Skarżąca zgłaszając na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania, jako przesłankę wznowienia wskazała wyjście na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych wywodzonych z tego, że jako właściciel gruntu wykonała urządzenia zapobiegające szkodom, przywracając swobodny spływ wód przez położoną w K. działkę nr [...] poprzez montaż na całej jej długości rur udrażniających przeciek wody, niwelując tym samym szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiedzkie (podkreśliła, że powyższe prace wykonane zostały po konsultacji z Burmistrzem Gminy [...], który osobiście wskazał jej rozwiązanie związane z montażem rury, czego koszt wyniósł ok. [...] zł, wobec pierwotnie szacowanych ok. [...] zł). Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej postanowienia SKO z 27 grudnia 2021 r. wznawiającego postępowanie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jak wynika wprost z treści tego przepisu, ma on zastosowanie w przypadku, jeżeli ujawnią się nowe istotne okoliczności lub dowody które mogłyby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, a więc spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Wyraźnego zaznaczenia wymaga jednak, że chodzi tu o takie okoliczności i dowody które istniały w dniu wydania decyzji lecz nie były znane organowi wydającemu, a do ich ujawnienia doszło już po wydaniu decyzji. Tym samym podstawy do wznowienia nie stanowią okoliczności lub dowody które zaistniały po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy. Mimo że z akt sprawy nie wynika data wykonania przez skarżącą odwodnienia rurowego udrażniającego spływ wody z jej działki, nie budzi wątpliwości, że miało to miejsce po wydaniu w sprawie decyzji przez organ I i II instancji (tj. przez Burmistrza i SKO (jak też wyroków WSA i NSA) i było podyktowane niższymi kosztami względem rozwiązania wskazanego w decyzji Burmistrza z 28 października 2016 r., ale także "zagrożeniem" wykonania zastępczego na koszt skarżącej. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia SKO z 27 grudnia 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza z 28 października 2016 r., Sąd nie kontroluje prawidłowości samego wznowienia przez SKO postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z 12 grudnia 2016 r., aczkolwiek uwagę zwraca, że niezależnie od błędnego określenia w sentencji dotyczącego tego postanowienia z 27 grudnia 2021 r. daty decyzji jako "12 grudnia 2021 r." (co stanowi zapewne oczywistą omyłkę), to w uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium przywołując treść art. 145 1 pkt 5 k.p.a. powołuje się jedynie na wskazane przez skarżącą we wniosku o wznowienie "wyjście na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych", całkowicie abstrahując od daty ich zaistnienia i ujawnienia. Pomijając ten aspekt jako nie objęty granicami sprawy której dotyczy skarga (art. 135 P.p.s.a.), w kontekście powyższego Sąd w pełni podziela jednak wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z 27 grudnia 2021 r. stanowisko SKO co do zasadności odmowy wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza z 28 października 2016 r., które trafnie wywiodło, że prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji nie jest duże, gdyż wykonanie decyzji ostatecznej pod jej wydaniu (a do tego wykonanie sprzeczne z treścią decyzji) nie jest podstawą do uznania, że w sprawie zaistniały nowe okoliczności o których mowa w art. 145 1 pkt 5 k.p.a. Argumentację tę jako nie wpisującą się w spełnienie przesłanki o jakiej mowa w art. 152 § 1 k.p.a. Sąd w pełni akceptuje, tym bardziej, iż jak wynika z akt administracyjnych sprawy, SKO wydaną 12 stycznia 2022 r. decyzją nr SKO.4171.51.2926A.2021 odmówiło uchylenia swej decyzji z 12 grudnia 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza z 28 października 2016 r. (zgodnie z zawartym w decyzji z 12 stycznia 2022 r. pouczeniem, możliwe było poddanie jej we wskazanym trybie kontroli). Skarżąca decydując we własnym zakresie o innym sposobie wykonania obowiązku wynikającego z obowiązującej decyzji (wobec braku jej wcześniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego, nie mając żadnych związanych z tym "gwarancji" na przyszłość, wadliwie oceniając przesłanki ku temu) nie może wywodzić z tego korzystnych dla siebie następstw, a jej oczekiwań co do pozytywnego rozpatrywania składanych wniosków w żaden sposób nie uzasadniają i nie usprawiedliwiają powodowane zamiarem minimalizacji związanych z tym wydatków samowolne działania, chociażby podjęte za rzekomym nieformalnym przyzwoleniem organu I instancji. Powyższe wyklucza skuteczność zarzutów skargi naruszenia nie tylko art. 152 § 1 k.p.a., ale i wszystkich pozostałych powołanych w niej przepisów. W związku z tym skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.