II OSK 659/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 847/20 w sprawie ze skargi P.W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 847/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P.W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r, znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Zaskarżony wyrok zapadł na wstępującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., Nr [...] znak: [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. i A. G. pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej z garażami wbudowanymi czterostanowiskowymi, w każdym budynku wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody wraz z odcinkiem do studzienki wodomierzowej, kanalizacji sanitarnej i opadowej do pierwszej studzienki, gazu, c.o., energii elektrycznej wraz z WLZ, wentylacji mechanicznej, terenem utwardzonym - dojścia i dojazdy oraz przebudowa miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, likwidacja odcinka gazu na działce nr [...]". W dniu [...] maja 2019 r. do organu administracji architektoniczno-budowląnej I instancji wpłynął wniosek P.W. - właściciela działki nr [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wymienioną wyżej ostateczną decyzją oraz o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; zwanej dalej: k.p.a.). Postanowieniem z [...] października 2019 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...] orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną nr [...] z [...] września 2015 r., znak: [...].. Następnie postanowieniem z [...] października 2019 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...] odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Wskazał, że wstrzymanie wykonalności decyzji jest możliwe jedynie w ramach wznowionego postępowania i wyłącznie wtedy gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji o odmowie wstrzymania wykonania decyzji. Organ II instancji wyjaśnił, że wstrzymanie wykonania decyzji należy traktować, jako środek ostateczny, który, pomimo iż w art. 152 § 1 k.p.a. jest mowa o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji, winien się opierać nie tylko na wiarygodnych materiałach dowodowych, ale i na przeświadczeniu o celowości wstrzymania wykonania decyzji. Organ ocenił, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Wobec braku wskazania okoliczności (poza okolicznością określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) uprawdopodobniającej uchylenie, w wyniku wznowienia postępowania, przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ II instancji uznał, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji jest zasadna. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 847/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P.W. na ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a. wymaga szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ powinien zatem ocenić czy istnieje szansa względnie ryzyko związane z uchyleniem decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Sąd wskazał, że skarżący podnosi, iż prawdopodobieństwo uchylenia decyzji wynika z treści postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak [...], którym uchylono postanowienie Prezydenta Miasta [...] odmawiające wznowienia postępowania w tej sprawie i przekazano ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia tego postanowienia nie wynika jednak, by organ II instancji oceniał podstawy wznowienia. Wojewoda jedynie stwierdził, że badanie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. winno odbywać się na kolejnym etapie postępowania tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu, w ramach rozstrzygania sprawy decyzją, o której mowa w art. 151 k.p.a. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zasadności podstaw wznowienia, a przyczyny uchylenia postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania miały charakter wyłącznie procesowy. Natomiast przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 2015 r. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły prawdopodobieństwo uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, odmawiając wstrzymania wykonania decyzji. W skardze kasacyjnej P.W. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 152 §1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy wykazane zostało naruszenie przez organ administracyjny przepisów postępowania, polegające na błędnym ustaleniu, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że rozstrzygnięcie Sądu było wadliwe, bowiem zostało oparte na wnioskowaniu o uzasadnionym charakterze odmowy wstrzymania wykonalności decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym jedynie z faktu przebiegu postępowania w sprawie wznowienia tej decyzji oraz aktualnego na datę orzekania przez WSA w Krakowie jego stanu, co nie znajduje podstaw w brzmieniu art. 152 §1 k.p.a. Powołany przepis wskazuje bowiem na "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania" jako przesłankę wstrzymania wykonalności rozpatrywanej decyzji, co dotyczy wszelkich okoliczności sprawy, a nie jedynie aktualnych okoliczności procesowych i stadium jej rozpatrywania przez właściwy organ. Powołana przez WSA w Krakowie decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nie jest ostateczna, a skarżący wniósł od niej odwołanie, które dotychczas nie zostało rozpatrzone. Brak jest zatem podstaw do odmowy wstrzymania wykonania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym jedynie w oparciu o fakt jego negatywnego dla strony skarżącej zakończenia w I instancji, skoro decyzja ta może zostać zmieniona przez organ odwoławczy. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że powołał się na szereg innych okoliczności, wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. Dla orzeczenia przez organ o wstrzymaniu wykonania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym nie jest konieczne wysokie prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego, a wystarczające jest stwierdzenie wystąpienia jakiegokolwiek prawdopodobieństwa uchylenia tej decyzji. W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2015 r. W opinii skarżącego kasacyjnie waga oraz charakter podnoszonych we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności, uzasadniających prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę jednoznacznie wskazują na wadliwość skarżonego postanowienia Wojewody [...]. Zwrócił uwagę na niebudzące w jego ocenie wątpliwości, wskazujące na bezpodstawne pozbawienie skarżącego statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r. Skarżący winien być uznany za stronę prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę postępowania, a to ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo należącej do niego nieruchomości z terenem planowanej inwestycji. Skarżący nie zna założeń zatwierdzonego powołaną wyżej decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, gdyż odmówiono mu na etapie rozpatrywania wniosku o wznowienie postępowania dostępu do akt sprawy objętej tym wnioskiem, a obecnie ze względu na stan epidemii COVID-19 dostęp do tych akt jest w zasadzie niemożliwy, ale opierając się na treści koncepcji architektonicznej, złożonej do akt sprawy w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stwierdzić należy, że planowana inwestycja z całą pewnością oddziaływać będzie na nieruchomości sąsiednie, w szczególności na działkę nr [...], a wspomniane oddziaływanie powoduje, że działka nr [...] musi zostać uznana za znajdującą się w obszarze oddziaływania projektowanej zabudowy, która ma powstać na działce nr [...]. Zgodnie z postanowieniami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, planowana na działce nr [...] zabudowa może mieć wysokość do [...] m. W związku zatem z położeniem terenu inwestycji po południowej stronie nieruchomości skarżącego, z pewnością parter budynku położonego na działce nr [...] będzie miał ograniczony dostęp do światła słonecznego. W bezpośredniej bliskości ogrodzenia nieruchomości skarżącego projektowana jest droga dojazdowa do garażu podziemnego jednego z planowanych na działce nr [...] budynków mieszkalnych, a zapewne również naziemne miejsca parkingowe. Niewątpliwie zatem w przypadku jej powstania będzie ona miała ograniczający wpływ na sposób korzystania przez skarżącego z należącej do niego nieruchomości. Ponadto teren działki nr [...] jest terenem zalewowym, stale podmokłym. Jego zabudowa, a w szczególności budowa dwu dróg dojazdowych i garaży podziemnych z pewnością zmienią stosunki wodne w sąsiedztwie, a wybudowana bezpośrednio przy ogrodzeniu droga spowoduje przekierowanie na teren skarżącego wód opadowych, co może spowodować zatrzymywanie wody na terenie działki nr [...] oraz konieczność wykonania izolacji przeciwwilgociowej w budynku skarżącego. Całe zamierzenie budowlane, którego dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy obejmowało realizację robót budowlanych zarówno na działce nr 133/8, jak i [...] i takiego zamierzenia budowlanego dotyczyć powinno postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Nie można natomiast przyjąć, że inwestor może w sposób dowolny dzielić zamierzenie inwestycyjne i realizować w pierwszej kolejności zabudowę mieszkaniową, a dopiero w dalszej kolejności drogę dojazdową do niej, stanowiącą realizację wymogu dostępu inwestycji do drogi publicznej. Organy powinny również rozważyć w toku postępowania wznowieniowego, czy decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Inwestycja objęta wspomnianą decyzją otrzymała bowiem pozwolenie na budowę mimo niespełnienia warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której została wydana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Zgodnie z art. 152 §1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wyjaśnić trzeba, że ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Niewątpliwie określenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji powinno polegać na poddaniu badaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie wnioskodawcy ma w danej sprawie zastosowanie oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez tą stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania(por. wyroki NSA z 21 października 2020 r. II OSK 1520/20, LEX nr 3106804 oraz z 20 października 2017 r., II OSK 308/16, LEX nr 2409660). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2019 r., II OSK 1588/17 o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić dopiero wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona . W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został oparty o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że ewentualnie ustalenie, że skarżącemu kasacyjnie w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydent Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r., Nr [...] znak: [...] powinien był przysługiwać status strony, nie oznacza jeszcze prawdopodobieństwa uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Zgodnie bowiem z art .151 § pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Pamiętać jednak trzeba, że zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Dlatego też w niniejszej sprawie wykazania wymagało, że gdyby skarżący kasacyjnie brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, wynik sprawy byłby inny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawdopodobieństwa takich okoliczności nie wykazał skarżący kasacyjnie. Akcentowane przez niego okoliczności związane z oddziaływaniem inwestycji, na nieruchomość będącą jego własnością, mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji, zatem badaniu czy powinien on być stroną postępowania. Nie świadczą jeszcze jednak o tego typu wadliwości decyzji, że w wyniku wznowienia postępowania, organ administracji publicznej uchyli decyzję dotychczasową i wyda decyzję o odmiennej treści. Dlatego też Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 152 §1 k.p.a. uznając, że prawidłowe było rozstrzygnięcie organu II instancji, iż w sprawie brak było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Prezydent Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] znak: [...]. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.