II OSK 1520/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2359/19 w sprawie ze skargi P.G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2359/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WINB") z dnia [...] 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.M. (zwanego dalej "PINB") z dnia [...] 2019 r. nr [...], znak [...] odmawiającej wstrzymania wykonania decyzji PINB Nr [...] z [...] 2019 r. udzielającej inwestorowi W. sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B" z garażem podziemnym w osiach konstrukcyjnych 1/a-7/a, wybudowanego na terenie obejmującym działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] obręb [...], położone w S. oraz określającej wykonanie robót budowlanych polegających na budowie placu zabaw, murków oporowych, części utwardzeń oraz robót wykończeniowych w lokalach mieszkalnych w ww. budynku w nieprzekraczalnym terminie do dnia 30 sierpnia 2020 r. W skardze kasacyjnej P.G. zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie: 1.przepisów prawa materialnego tj. art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.; zwanej dalej "p.b.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący nie posiada statusu strony postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że nie jest on inwestorem w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy jak wynika z jednolitego stanowiska doktryny i judykatury we wskazanym zakresie przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku jeżeli inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem, zaś istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, na które niejednokrotnie wskazywał skarżący skutkuje wyłączeniem zastosowania tego przepisu i możliwością przyznania statusu strony postępowania administracyjnego również podmiotom innym niż inwestor; 2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść orzeczenia t.j.: a. art. 151 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy istniały podstawy dla jej uwzględnienia, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonego postanowienia WINB z dnia [...] 2020 r.; b. art. 135 p.p.s.a. poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i zastosowania wszystkich przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, w szczególności w postaci braku uwzględnienia okoliczności podnoszonych przez skarżącego dotyczących zasadności wstrzymania wykonania decyzji PINB z uwagi na zgłaszaną wadliwość przeprowadzonego postępowania w przedmiocie wyrażenia przez organ zgody na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B" z garażem podziemnym, podczas gdy podniesione przez skarżącego okoliczności, w tym w szczególności w zakresie wadliwości przeprowadzonych robót budowlanych oraz znaczących odstępstw w toku realizowanych prac od pozwolenia na budowę powinny skutkować wstrzymaniem wykonania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego; c. art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") poprzez wadliwe uznanie, że wstrzymanie przez organy administracji publicznej wykonania decyzji PINB z dnia [...] 2019 r. nr [...] nie było uzasadnione z uwagi na brak wykazania przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji, podczas gdy: - z przedłożonej dokumentacji oraz opisanych przez skarżącego okoliczności sprawy wynika, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia wymienionej wyżej decyzji z uwagi na jej zaskarżenie przez P. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; - wystarczające dla zastosowania przytoczonego przepisu jest jedynie uprawdopodobnienie możliwości uchylenia orzeczenia organu; d. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i niekompletne zebranie i rozpoznanie materiału dowodowego w sprawie oraz jego dowolną, a nie swobodną ocenę, a w konsekwencji wadliwe sporządzenie uzasadnienia orzeczenia przez Sąd I Instancji i pominięcie w swoim rozstrzygnięciu szczegółowej analizy przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] 2019 r. nr [...] oraz niewystarczające odniesienie się do odmowy przyznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skarżącemu statusu strony, podczas gdy Sąd zobowiązany jest każdorazowo do zweryfikowania wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności podnoszonych przez skarżącego i szczegółowego uzasadnienia swojego stanowiska; e. art. 145 § 1 pkt. 1 lit .c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia WINB z dnia [...] 2020 r. w związku z nieprawidłowym i niekompletnym zebraniem i rozpoznaniem materiału dowodowego w sprawie oraz jego dowolną, a nie swobodną oceną, a w konsekwencji wadliwym sporządzeniem uzasadnienia swoich orzeczeń przez organy I i II instancji w związku z brakiem szczegółowej analizy okoliczności sprawy oraz odniesienia się do nich, a nadto z uwagi na zbyt lakoniczne uzasadnienie orzeczeń ograniczające się jedynie do wskazania, że w ocenie organów skarżącemu nie przysługuje status strony oraz, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji PINB z dnia [...] 2019 r. nr [...] podczas gdy, w ocenie skarżącego prawidłowa analiza materiału dowodowego w zakresie obejmującym pozostałe związane postępowania administracyjne pozwoliłaby na uwzględnienie wniosku P. G. o wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego w sprawie wystąpiły podstawy do wstrzymania wykonania decyzji PINB z dnia [...] 2019 r. nr [...], ponieważ zachodzą uzasadnione podstawy do uznania, że w wyniku wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi z dnia 28 kwietnia 2019 r. istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "B" z garażem zostanie wznowione. W przedmiotowej sprawie zarówno organ I jak i II instancji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczyły się jedynie do wskazania, że sam fakt wniesienia przez P. G. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie może stanowić podstawy do wstrzymania wykonania wydanej wcześniej decyzji administracyjnej, co w konsekwencji prowadziło do uznania, że nie może być mowy o uprawdopodobnieniu zasadności stanowiska skarżącego. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, bowiem zarówno organy, a następnie Sąd I instancji nie odniosły się do okoliczności podniesionych przez skarżącego w treści skargi z dnia 28 kwietnia 2019 r. Odnosząc się do okoliczności posiadania przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na użytkowanie skarżący kasacyjnie wskazał, że art. 59 ust. 7 p.b. ma zastosowanie tylko w stanie faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które byty przedstawiane i podlegały ocenie na wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę może skutkować naruszeniem interesów innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. Ustalenia organów w zakresie odnoszącym się do odmowy przyznania skarżącemu statusu strony postępowania administracyjnego nie zostały w sposób dostateczny uzasadnione i wyjaśnione, ani też nie odnosiły się do okoliczności podnoszonych przez skarżącego w zakresie wadliwości przeprowadzonych prac. W konsekwencji zaś w ocenie skarżącego organy nie mogły na podstawie takich ustaleń prawidłowo stwierdzić, czy P.G. rzeczywiście nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż nie jest on uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa procesowego zostały naruszone przez sąd i jaki miało to wpływ na wynik sprawy, czyli na treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Mając to na uwadze wskazać trzeba, że nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten, mający charakter wynikowy, nie może stanowić samodzielnej i skutecznej podstawy kasacyjnej. Ograniczenie zarzutu skargi kasacyjnej do art. 151 p.p.s.a. nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ autor skargi kasacyjnej wskazuje jedynie przepisy regulujące sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Zatem brak powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. z naruszeniem przepisów regulujących ustalanie okoliczności będących podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej. Nietrafny jest również zarzut naruszenia 135 p.p.s.a. Z art. 135 p.p.s.a. wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Do naruszenia omawianego przepisu mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji uwzględniając skargę pominął zastosowanie przewidzianych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi środków również wobec decyzji organu I instancji, a byłoby to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2020 r. II OSK 1109/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji rozpoznając skargę na postanowienie w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji jako podstawę prawną wyroku przyjął art. 151 p.p.s.a., nie mógł zatem przy tej podstawie zastosować art. 135 p.p.s.a., a w konsekwencji naruszyć go w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 152 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wstrzymanie wykonania decyzji było nieuzasadnione. Wskazany przepis przewiduje, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zawarta w art. 152 § 1 k.p.a. regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Niewątpliwie określenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji powinno polegać na poddaniu badaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie wnioskodawcy ma w danej sprawie zastosowanie oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 308/16, LEX nr 2409660). Wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez tą stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności wskazane we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji PINB nr [...] z [...] 2019 r. zostały ściśle powiązane z przesłankami wznowieniowymi z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie podzielił argumentację organów dotyczącą braku podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji. Nie można bowiem zgodzić się z argumentacją przedstawioną w skardze kasacyjnej, że sam fakt wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na decyzję, której wstrzymania domaga się strona stanowi wystarczającą przesłankę do wydania postanowienia na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Wniesienie skargi nie jest bowiem równoznaczne z uprawdopodobnieniem uchylenia owej decyzji. Nie uprawdopodabnia również uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż bez własnej winy nie brał udziały w tym postępowaniu. Sąd I instancji oceniając prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia [...] 2019 r. w postępowaniu wznowieniowym zasadnie powołał się na treść art. 57 ust. 7 p.b., który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. W postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie krąg stron postępowania został zawężony do inwestora, a w przypadku inwestycji [...] – inwestora i Prezesa [...]. Niezasadnie autor skargi kasacyjnej powołuje się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że wynikające z art. 57 ust. 7 p.b. ograniczenie stron postępowania ma zastosowanie jedynie do sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że w przypadku kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, omawiany przepis nie ma zastosowania i wówczas prawo żądania weryfikacji pozwolenia na użytkowanie ma nie tylko inwestor, ale również inne podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2019 r. sygn akt II OSK 780/17, z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1201/09; z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1130/10; z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2179/12; z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2998/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega jednak, że pogląd ten wyrażany jest w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, z czym w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mamy do czynienia. Dlatego też trafnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego w zakresie braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 152 k.p.a. Z tych samych powodów niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 p.b. Niezasadny okazał się również także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny celu, jaki wynika z tej normy, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów postępowania w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie, jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Odnosząc się natomiast do argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej wskazać trzeba jej autorowi, że sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności działań organów administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 18 maja 2018 r., sygn akt I OSK 1648/16, LEX nr 2501915). Nie zbierają one zatem materiału dowodowego oraz nie dokonują one własnej oceny materiału dowodowego, a ich działania w ramach uprawnień określonych w art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności, tj. zgodności z prawem decyzji administracyjnych. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit .c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia uznając, że organy nadzoru budowlanego w sposób kompletny zgromadziły materiał dowodowy i prawidłowo dokonał jego oceny. Stanowisko WINB zostało w sposób wyczerpujący przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.