II OSK 2179/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 611/12 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.K. (dalej: "skarżąca"), uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a także poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2011 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] października 2011 r. organ I Instancji odmówił wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Płońsku z [...] października 2008 r. udzielającej H. i J.D. (dalej: "inwestor" lub "skarżący kasacyjnie") pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną na działkach nr ew. [...] i [...] w P. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Skarżąca nie jest inwestorem, więc nie posiada legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Organ wyjaśnił ponadto, że art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej: ustawa Prawo budowlane) nie ma zastosowania w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub zapada w postępowaniu wszczętym w sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Organ podkreślił przy tym, że żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że Starosta Płoński decyzją z [...] listopada 2006 r. udzielił inwestorom pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płońsku wszczął postępowanie w sprawie prawidłowości realizacji tej inwestycji. Przeprowadzona 27 kwietnia 2007 r. kontrola wykazała istotne odstępstwa od projektu budowlanego. Inwestor dostarczył ekspertyzę stanu technicznego budynku, a Starosta Płoński decyzją z [...] maja 2007 r. zmienił decyzję własną w części dotyczącej sposobu realizacji fundamentów oraz parametrów Sygn. akt II OSK 2179/12 technicznych projektowanego budynku i zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz udzielił pozwolenia na wykonywanie robót zgodnie z projektem budowlanym zamiennym. Wnioskiem z 24 października 2008 r. inwestorzy wystąpili o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Płońsku stwierdził, że obiekt wykonano zgodnie z projektem zamiennym zatwierdzonym decyzją Starosty Powiatowego w Płońsku z [...] maja 2007 r. i decyzją z [...] października 2008 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał więc, że decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie nie została wydana w postępowaniu wszczętym w sprawie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, a obiekt wykonano zgodnie ze zmienioną decyzją o pozwoleniu na budowę. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uchylając postanowienia organów I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko wtedy, gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i realizuje inwestycję zgodnie z pozwoleniem. Tylko w takim przypadku można przyjąć, że interesy innych podmiotów nie zostaną naruszone. Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy nie wynika, żeby inwestor przed dokonaniem istotnych odstępstw od projektu wystąpił do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu znajdującej się w aktach sprawy kopii decyzji z [...] maja 2007 r. wskazuje się, że wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego został złożony 11 maja 2007 r. W ocenie Sądu I instancji, powyższe wskazywałoby, że inwestor nie realizował inwestycji z poszanowaniem przepisów prawa. Sąd I instancji podkreślił, że w tej sytuacji bez znaczenia dla uznania przymiotu strony skarżącej jest fakt, że decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie wydano po przeprowadzeniu postępowania naprawczego. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę zawsze jest związane z naruszeniem warunków pozwolenia, które mogą prowadzić do naruszenia interesów innych osób. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie zobowiązał organy do uwzględnienia powyższej argumentacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sygn. akt II OSK 2179/12 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. Zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) z powodu braku wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku oraz braku wykazania prawdopodobieństwa oddziaływania naruszenia prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) na wynik sprawy administracyjnej, a także braku określenia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o "zwrot kosztów procesu", w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z powodu jego Sygn. akt II OSK 2179/12 błędnej wykładni w stanie faktycznym tej sprawy. Należy bowiem podkreślić, że dyspozycja art. 59 ust. 7 tejże ustawy ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Tylko w takim przypadku - w ocenie składu orzekającego - można uznać, że interesy innych podmiotów, które były podnoszone i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (zob. wyrok NSA z 29 października 2008 r., II OSK 1174/07). Oznacza to, że zawężenie zakresu podmiotów jako stron postępowania na etapie pozwolenia na użytkowanie tylko do jednej strony (inwestora) jest skutkiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać realizację inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Dlatego też należy zaznaczyć, że wbrew zarzutom kasacyjnym dyspozycja normy z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma tylko zastosowanie w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a dopiero następnie realizuje ten proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2013 r., II OSK 1871/11, Lex nr 1358437). Po drugie, bezzasadny jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Wynika to z tego, że wbrew powyższym zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji prawidłowo przedstawił motywy swojego rozstrzygnięcia w tej sprawie, które spowodowały właściwą wykładnię art. 59 ust. 7 prawa budowlanego. Dotyczy to w szczególności stwierdzenia, że z akt sprawy nie wynika żeby przed dokonaniem przecież istotnych odstępstw od projektu budowlanego inwestor wystąpił do właściwego organu z wnioskiem dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. Ponadto biorąc pod uwagę, że nastąpiło istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, co skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia na budowę. Oznacza to, że może to prowadzić do naruszenia interesów osób trzecich. Dlatego też chociaż pozwolenia na użytkowanie nie wydano po przeprowadzeniu postępowania naprawczego, to jednak w tej sprawie pozwolenie na użytkowanie nie zostało wydane po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie Sygn. akt II OSK 2179/12 prawnym od początku procesu budowlanego pozwolenia na budowę, co jednoznacznie przecież wynika z akt sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.